30 junio 2022

Ferrocarriles Argentinos: a nueve meses del relanzamiento fallido, se refuerza la necesidad de un mando unificado

En 2015 una ley aprobada con amplio acuerdo dispuso reunir las distintas empresas ferroviarias del Estado en la nueva Ferrocarriles Argentinos, pero nunca se puso en práctica. Mario Meoni intentó un relanzamiento que hoy se hunde en la intrascendencia. Causas y consecuencias de un sistema ferroviario sin cabeza.

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“Está muerto FASE”. La frase, pronunciada en un congreso ferroviario reciente por el secretario general del sindicato de maquinistas La Fraternidad, Omar Maturano, pasó inadvertida para la mayoría en medio de la catarata de críticas que desplegó el gremialista a la política ferroviaria.

Pero para los oídos atentos, las expresiones de Maturano pusieron el dedo en la llaga: a nueve meses del promocionado relanzamiento de Ferrocarriles Argentinos, y dos presidentes después, la empresa sigue a la deriva, sin cumplir el papel para el que fue creada -papel que es llenado por otros actores, aunque no siempre- y manteniendo un funcionamiento apenas nominal. Al punto de que no son pocos los que se preguntan para qué existe.

Ferrocarriles Argentinos: para qué

La ley 27.132, sancionada por el Congreso con amplio consenso en abril de 2015, estableció a la nueva Ferrocarriles Argentinos S.E. como responsable de “articular todo el sistema ferroviario nacional” y también de “integrar y articular” las distintas funciones que hasta entonces habían ido acumulando las tres empresas ferroviarias estatales: la operadora SOFSE, la empresa de infraestructura ADIFSE y la carguera BCyLSA. A estas se sumaba una cuarta, la ARHF (hoy rebautizada como DECAHF), que habría de fusionarse con la SOFSE. 

La norma se inspiró explícitamente en el ejemplo de la reunificación ferroviaria francesa, planteando recrear a Ferrocarriles Argentinos como cabeza del sistema ferroviario, con una conducción política unificada que transformara a las empresas temáticas preexistentes en meras unidades especializadas de FA: pasajeros, cargas e infraestructura.

La ley definió, además, el principio de administración estatal indelegable de la infraestructura –sin esa condición, la división vertical entre operación e infraestructura prevista en la ley 26.352 de 2008 era letra muerta– y dispuso la renegociación o caducidad de los contratos de concesión vigentes para adecuarlos a este principio. La norma estableció asimismo la modalidad de acceso abierto a la red ferroviaria: una vez la infraestructura en manos del Estado nacional, cualquier empresa –estatal o privada– en condiciones de hacerlo podría hacer uso de las vías pagando el peaje correspondiente.

La norma se inspiró explícitamente en el ejemplo de la reunificación ferroviaria francesa, planteando recrear a Ferrocarriles Argentinos como cabeza del sistema ferroviario, con una conducción política unificada que transformara a las empresas temáticas preexistentes en meras unidades especializadas de FA. La ley definió, además, el principio de administración estatal indelegable de la infraestructura y dispuso la renegociación o caducidad de los contratos de concesión vigentes para adecuarlos a este principio.

La ley 27.132: ¿hito u obstáculo para la reunificación ferroviaria?

A pesar de sus objetivos, tan declarados como explícitos, de reunificar a las empresas ferroviarias bajo una sola conducción y de recuperar el control estatal de la infraestructura, las dificultades para implementarla en los seis años que han transcurrido desde su sanción tornan evidente que la ley 27.132 adolece de falencias importantes, que nunca fueron subsanadas, y que en cambio se transformaron en importantes obstáculos que frenaron hasta hoy su implementación:

Por un lado, la ley creó a la nueva Ferrocarriles Argentinos S.E. (FASE) “por encima” de las empresas preexistentes. Si bien transfirió sus acciones o certificados de titularidad a la nueva empresa madre, en la práctica se hizo poco para que la SOFSE, ADIF y BCyL pasaran a funcionar como efectivas subsidiarias. A diferencia del modelo francés en el que se basó -una fusión no societaria pero sí operativa-, la reunificación quedó a medias: la ley no previó los mecanismos para su integración, que dejó así librada a la voluntad y comprensión política de los responsables políticos de turno del Ministerio de Transporte.

Más aún, el directorio de la empresa madre FASE quedó integrado entre otros por los presidentes de las controladas, a los que en teoría debería designar la controlante, generando una estructura notoriamente ambigua. Las sociedades controladas también mantuvieron sus razones sociales anteriores -a diferencia de Francia, donde todas adoptaron nombres basados en la SNCF, la empresa madre-, reforzando la idea de una independencia funcional respecto del nuevo holding. Esto ha dado lugar a situaciones extravagantes como el mantenimiento del nombre “Belgrano Cargas y Logística” para una empresa que controla la mitad de la red ferroviaria, mucho más que el viejo Ferrocarril Belgrano.

El grupo Ferrocarriles Argentinos, con la sociedad madre FASE y sus cuatro subsidiarias (SOFSE, ADIF, BCyL y DECAHF), que insólitamente continúan usando una marca diferente.

Si estos inconvenientes parecían abstractos o aparecían en un plano secundario durante la gestión de Florencio Randazzo -cuando las distintas subsidiarias de FA adoptaron la marca unificada Ferrocarriles Argentinos, transformándolas en meras divisiones especializadas a los ojos del público-, se hicieron evidentes tras el cambio político de fines de 2015. La gestión Dietrich –por razones nunca hechas públicas– decidió “planchar” el funcionamiento orgánico del holding y mantener a las controladas por separado, hasta el punto de frenar la fusión de la ARHF y la SOFSE y de readoptar la marca “Trenes Argentinos”, una denominación que para entonces ya había caído en desuso y perdido el sentido que tenía antes de que Ferrocarriles Argentinos fuera recreada por ley. Con esto quedó claro que nada en la ley 27.132 evitaba la posibilidad de que esto ocurriera.

El otro gran punto flaco de la ley 27.132 afecta su otro objetivo: el establecimiento de un modelo de acceso abierto a la red ferroviaria. Si bien la norma definió a la ADIF como administradora de la infraestructura, responsable de los sistemas de control de circulación de trenes y de la diagramación de servicios –condición indispensable para independizar la gestión de la vía y permitir que existan múltiples operadoras, públicas o privadas, de cargas o de pasajeros–, la redacción final del artículo 15 dejó abierta la puerta para que ello no ocurra en la práctica, al permitirle a la ADIF delegar esa función en los operadores ferroviarios.

Esto, sumado a que nunca se llevó a cabo la renegociación o el rescate de los contratos de concesión vigentes (que la ley ordenaba en su artículo 3°), significó que las distintas empresas operadoras -tanto públicas como privadas- siguieran controlando “sus” sectores de vía en forma exclusiva.

Por esto -o a causa de-, la ADIF nunca desarrolló la capacidad de administrar la infraestructura y la circulación ferroviaria. La SOFSE continuó administrando en forma integral el sector “de pasajeros” del AMBA y la vía a Mar del Plata, mientras que el resto de la red ferroviaria, aún aquellos corredores recuperados por el Estado, siguieron en manos de empresas de cargas.

La ADIF, en teoría titular de la infraestructura ferroviaria de todo el país, sólo recibió la gestión de algunos ramales sin tráfico, y se limitó a la licitación de obras. Aunque tampoco todas, porque -sin lógica clara-, tanto BCyL como SOFSE -esta última, incluso sobre ramales concesionados a privados- continúan licitando trabajos de infraestructura. A modo de ejemplo: sólo en la sección urbana del ferrocarril Roca, hay obras de renovación de vías ejecutadas por SOFSE, otras por ADIF y otras por el Ministerio de Transporte en forma directa.

Ni siquiera la reversión al Estado nacional de los ramales concesionados a Ferrobaires -uno de los pocos casos en los que se aplicó el artículo 3° de la ley 27.132- se hizo siguiendo sus lineamientos: en lugar de que la infraestructura de los ramales pasara a la ADIF, como determinaba la ley, fue transferida a la SOFSE para su administración de manera integral.

Un relanzamiento fallido

La política de mantener “en el freezer” a Ferrocarriles Argentinos y a las empresas ferroviarias separadas seguida por la gestión Dietrich fue severamente cuestionada por distintos informes de auditoría, que advirtieron que el nulo funcionamiento institucional de FASE impedía poner en práctica los objetivos de la ley 27.132. En este sentido coincidieron tanto la SIGEN, que realiza el control interno del sector público; la AGN, que realiza el control externo; y la CNRT, el ente técnico especializado de la regulación del transporte.

El responsable de responder las objeciones de los informes técnicos fue Martín Ferreiro, un abogado del Ministerio a quien Dietrich había designado presidente de FASE, más allá de que la empresa tenía una actividad estrictamente testimonial. Ferreiro arguyó que las subsidiarias eran empresas independientes de “la injerencia de FASE” (sic) y que nada en la ley obligaba a hacer lo contrario, a la sazón citando un manual de derecho administrativo de Roberto Dromi, el ministro de Carlos Menem responsable de las privatizaciones. Un argumento insólito, considerando que tanto los fundamentos con que el Poder Ejecutivo presentó el proyecto de ley 27.132 como el debate parlamentario y el propio articulado fueron suficientemente claros en los motivos por los cuales se creaba nuevamente a Ferrocarriles Argentinos como empresa ferroviaria nacional.

Ferreiro arguyó que las subsidiarias eran empresas independientes de “la injerencia de FASE” (sic) y que nada en la ley obligaba a hacer lo contrario, a la sazón citando un manual de derecho administrativo de Roberto Dromi, el ministro de Carlos Menem responsable de las privatizaciones.

La gestión de Mario Meoni mantuvo inicialmente la estructura institucional heredada de la gestión anterior: el holding Ferrocarriles Argentinos oculto y sin actividad, con las subsidiarias manejándose en forma independiente unas de otras. Estas mantuvieron la marca de fantasía “Trenes Argentinos” resucitada por la gestión anterior y el mismo logo plantilla que Dietrich había aplicado a todas las dependencias de Transporte.

Pero a diferencia de la gestión macrista, en que la conducción de las distintas empresas fue confiada a figuras del sector empresario vinculadas con el PRO, la nueva gestión realizó un complicado equilibrio de lealtades y compensaciones entre distintos sectores. Personalidades políticas de distintas alas del Frente Renovador fueron designadas en SOFSE -Martín Marinucci, referente del FR en Morón-, en ADIF -primero Ricardo Lissalde y luego Alexis Guerrera, ambos representantes del interior bonaerense- y en la DECAHF -Damián Contreras, referente del FR en Moreno- (por otra parte, sin que se replanteara la decisión de Dietrich de mantener a este organismo como independiente de la SOFSE). En tanto que el área de cargas quedó en manos de Daniel Vispo, independiente del universo massista y vinculado a la Unión Ferroviaria, que bajo distintos formatos mantuvo el control del “Belgrano Cargas” desde 1999.

Con el tiempo, Meoni identificó que el esquema de doble loteo –el organizativo heredado y el político creado– generaba problemas de competencias, demoras y redundancias que limitaban la capacidad de acción del Estado en materia de política ferroviaria. Sin embargo, el entonces ministro se enfrentaba a un doble problema: carecía de una persona de su confianza que fuera capaz de ordenar el funcionamiento de las distintas empresas y otorgarles un mando único, y no podía encumbrar a ninguno de los titulares de las cuatro empresas sin crear desequilibrios políticos internos.

El fallecido ministro Meoni decidió relanzar FASE en marzo, pero su iniciativa se quedó a mitad de camino, en buena medida por dificultades políticas.

Por esta misma razón, cuando Meoni se decidió a relanzar Ferrocarriles Argentinos en marzo de este año, también se quedó a medio camino. Incapacitado políticamente de nombrar un responsable unificado para el grupo ferroviario estatal, mantuvo a cargo a Ferreiro, un funcionario técnico heredado de la gestión macrista que no representaba un riesgo para ninguno de los cuatro titulares de las empresas, en teoría subsidiarias de FA.

Este problema político impidió que el diagnóstico bien orientado de la situación que había hecho Meoni sobre la necesidad de un mando unificado se tradujera en políticas concretas: “Nosotros lo que queremos evitar es que tengamos en las empresas gente desarrollando cosas distintas y que se pisen entre ellas, porque el ferrocarril es uno solo, aunque tenga componentes. Incluso hasta el día de hoy todavía tenemos alguna dificultad para delimitar las atribuciones y facultades de cada empresa, y ocurre que ocupan buena parte del tiempo en hacer cosas que las alejan de su función específica. Eso es lo que queremos cambiar”, había dicho en una entrevista con enelSubte.

“Nosotros lo que queremos evitar es que tengamos en las empresas gente desarrollando cosas distintas y que se pisen entre ellas, porque el ferrocarril es uno solo, aunque tenga componentes. Eso es lo que queremos cambiar”, había dicho Mario Meoni en una entrevista con enelSubte.

 

A pesar de algunas señales iniciales alentadoras -como la recuperación aggiornada del logo histórico de FA, la referencia a las empresas integrantes del holding como unidades de negocio especializadas y un refuerzo del perfil público de la empresa madre-, con el paso de los meses el papel de “FASE” se reveló involuntariamente superfluo. Las subsidiarias nunca adoptaron -como sí lo habían hecho en el período de Randazzo- la marca Ferrocarriles Argentinos y la empresa madre se limitó a organizar distintas mesas temáticas con participación de TAO, TAI, TAC, TACH y otros organismos, en un rol más parecido al de una consultora externa que al de la cabeza de un holding.

La propia estructura interna de la empresa tras la reorganización de marzo reforzó este problema, al crear una Gerencia de Coordinación Societaria, cuando en realidad el objeto de toda la sociedad es la coordinación societaria. La idea de que la coordinación de las subsidiarias fuera sólo un área específica de la empresa es coherente con la concepción de entender a las cuatro empresas como entes externos y no como unidades de negocio de FA.

Pero FASE ni siquiera cumplió cabalmente su pretendido rol de mesa de diálogo entre actores independientes: cuando un accidente fatal puso de relieve el problema de intrusión de vías en el acceso a la playa ferroviaria Sola, en Barracas, fue el Ministerio de Transporte quien formó una instancia de trabajo intersectorial sin participación de FASE, a pesar de que como parte de su “relanzamiento” la empresa ya tenía una mesa de trabajo sobre ese mismo tema.

La situación de precariedad en que se encuentra la empresa se ve reforzada por el hecho de que -al menos durante este año- no contó con un presupuesto mínimo para funcionar: su personal revista mayoritariamente en las subsidiarias -o aún en el propio ministerio- y hasta las resmas de papel y bidones de agua son afrontados con partidas de otras dependencias, lo que acabó por convertir a FASE en una suerte de apéndice de estas.

El prematuro fallecimiento del ministro Meoni terminó por trastocar cualquier intención de que “FASE” tuviera un rol significativo. Desde entonces la empresa tiene una existencia fantasmagórica, limitada a la promoción de las mesas –de escasa trascendencia práctica– y sobre todo a resúmenes semanales donde informa varios días después la agenda ya difundida por sus respectivas subsidiarias. A veces la intrascendencia llega a ser tragicómica: mientras las distintas “Trenes Argentinos” difunden información sobre obras o servicios, Ferrocarriles Argentinos publica en redes sociales sobre un curso de soldadura (que ni siquiera organiza).

Poco tiempo después del fallecimiento de Meoni se produjo un doble movimiento. Por un lado, la designación de Alexis Guerrera como ministro liberó la presidencia de la ADIF, que pasó a ser ocupada por Martín Marinucci en forma complementaria a la de la SOFSE. Esto generó una curiosa situación, ya que por un lado transformó a Marinucci en una suerte de líder de hecho del sector ferroviario -al reunir en su mando SOFSE y ADIF-, pero sin consolidarlo institucionalmente a través de la presidencia del grupo Ferrocarriles Argentinos. La acumulación de cargos por fuera del holding acabó reforzando la intrascendencia de FASE frente al tándem SOFSE-ADIF, convertido en una suerte de FA realmente existente, aunque sin injerencia sobre Cargas.

Tras la muerte de Meoni y la salida de Guerrera de ADIF, el presidente de SOFSE, Martín Marinucci, se hizo cargo en simultáneo de esta última.

Poco tiempo después, Martín Ferreiro fue removido de la presidencia de Ferrocarriles Argentinos para hacer lugar a Rodrigo Rufeil. Rufeil arribó a FASE como parte del acuerdo de reparto de algunos espacios de Transporte para el sector que lidera Carlos Caserio, senador saliente por Córdoba, y a condición de “premio consuelo”. Inicialmente Rufeil buscaba quedarse con la secretaría de Gestión del Transporte (donde había renunciado Walter Saieg), pero como ese puesto finalmente quedó para el massista Diego Giuliano hubo que generar un espacio para el cordobés.

Pero en los seis meses que lleva en el cargo, Rufeil no ha demostró ningún interés en elevar el perfil de la empresa ni en actuar como cabeza del grupo ferroviario estatal, limitándose a aparecer en la inauguración de algunos servicios y obras en Córdoba. enelSubte pudo saber que desde las elecciones primarias Rufeil prácticamente abandonó las oficinas de FASE y “atiende desde Córdoba”, por lo que su salida –más temprano que tarde– se da por descontada.

enelSubte pudo saber que desde las elecciones primarias Rufeil prácticamente abandonó las oficinas de FASE y “atiende desde Córdoba”, por lo que su salida –más temprano que tarde– se da por descontada.

A río revuelto…

Al margen del resto, Trenes Argentinos Cargas recibió por encargo del ministerio la implementación del nuevo esquema “público-privado” que reemplazará a las concesiones integrales de cargas de los ferrocarriles Sarmiento, Mitre y Roca a partir del año próximo, en teoría un primer paso hacia el acceso abierto a la red ferroviaria que manda la ley. Pero en contraste con ese esquema, el nuevo modelo parece buscar cambiar lo menos posible las concesiones.

La cuestión del pasivo –la depredación a gran escala de la infraestructura de vías y de los sistemas de señales– aparece fuera de discusión, a pesar de que la propia resolución ministerial reconoce el perjuicio que generaron los privados al sistema ferroviario.

Sin embargo, ni FASE ni el resto de las empresas del grupo tienen participación en estas negociaciones, que comprometen seriamente la integración futura de la red ferroviaria. La mera delegación de la implementación del nuevo esquema de administración en BCyLSA (“Trenes Argentinos Cargas”) perpetúa la concepción según la cual todas las vías fuera del AMBA -con excepción de la vía Mar del Plata- pertenecen naturalmente a operadores cargueros, sean estatales o privados.

El proceso de liquidación del régimen de concesiones cargueras fue dejado en manos de Trenes Argentinos Cargas, sin participación de FASE.

Lejos de ser una cuestión abstracta, esa concepción tiene un impacto negativo palpable en los tiempos de viaje de los servicios de pasajeros que corren por vías “de cargas”, tal el caso del tren a Rosario -donde se acrecientan los problemas entre la SOFSE y NCA- o del tren a Rufino -donde los tiempos de viaje se han extendido dos veces desde la inauguración del servicio, a pesar de que la coordinación en este caso debería darse entre dos empresas estatales, ambas integrantes del holding FA-. El contraste con la vía a Mar del Plata, la única manejada como un corredor “de pasajeros”, no podría ser más notorio.

La forzada distinción entre vías “de pasajeros” o “de cargas” -inútil cuando los corredores son de uso mixto- lleva al beneficio de uno u otro tráfico. Pero en ningún caso se contempla que sea la ADIF quien los administre a pesar de que se trata de infraestructura por la que corre más de un tipo de servicio: el enlace Haedo-Caseros fue transferido de BCyL a SOFSE para la implementación de un futuro servicio de pasajeros y se evalúa la posibilidad de que el corredor Zárate-Rosario pase de NCA a SOFSE. Un problema análogo se plantea cuando se reponen servicios regionales en el interior del país, en vías consideradas “de cargas”, cuya circulación depende en última instancia de la buena voluntad o la disponibilidad de las cargueras y su personal -sean privadas, como en el Tren del Valle, o estatales, como en el caso del Santa Fe – Laguna Paiva-, reforzando la concepción de rol subsidiario de los servicios de pasajeros en dichos corredores.

El secretario Giuliano, en Latinrieles. Detrás, el banner de auspiciantes: Ferrocarriles Argentinos aparece en segundo plano respecto de DECAHF, BCyLSA y SOFSE, como si se tratara de un simple actor más y no de la empresa madre.

Situaciones aparentemente triviales, como la ausencia de una web institucional acorde para el grupo Ferrocarriles Argentinos, con información para los pasajeros similar a la que brindan todas las grandes empresas ferroviarias del mundo, no son sino un reflejo de la compartimentación existente. Y ya no se trata sólo de FASE, sino de que hasta las distintas empresas que la integran son tratadas como reparticiones administrativas menores: sin ir más lejos, para consultar los horarios de los trenes de la SOFSE los usuarios deben dirigirse a imágenes estáticas alojadas en una subpágina de una subpágina del portal genérico del gobierno, en contraste no sólo con Renfe, la SNCF o los Ferrocarriles Rusos, sino con la propia Aerolíneas Argentinas.

Para consultar los horarios de los trenes de la SOFSE los usuarios deben dirigirse a imágenes estáticas alojadas en una subpágina de una subpágina del portal genérico del gobierno, en contraste no sólo con Renfe, la SNCF o los Ferrocarriles Rusos, sino con la propia Aerolíneas Argentinas.

La ley 27.132 buscó reunificar el sector ferroviario creando una sociedad –la nueva Ferrocarriles Argentinos– por encima de otras que ya existían, pero no previó la forma de garantizar su integración. De algún modo, dejó los vagones delante de la locomotora. La sucesión de intereses contrapuestos, conflictos sin resolver y competencias solapadas que se desarrolla desde entonces no hace sino poner de relieve que, más allá del instrumento, del método o hasta del nombre que adopte, la reconstrucción del sistema ferroviario parece un desafío imposible sin un mando único que sea capaz de representar el interés público

La previsible salida de Rufeil sería una ocasión para rever esta situación, o bien para profundizar un problema que impide, una y otra vez, que los ferrocarriles sean tratados como lo que son: la segunda empresa del país. De lo contrario, “FASE” quedará condenada a ser un organismo que coordine lo que otros hacen, aunque no siempre coordine.




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