28 octubre 2021

Claroscuros del “open access híbrido”

Las concesiones de cargas heredadas de la década del 90 llegan a su fin, luego de que el Ministerio de Transporte decidiera no renovarlas. La ley 27.132 establecía que una vez terminadas se pasaría a un régimen de acceso abierto de la red ferroviaria, pero ahora las autoridades hablan de un esquema "híbrido" que permitiría la continuidad de las actuales concesionarias: los puntos oscuros del esquema, analizados uno por uno.

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El año próximo comenzará a hacerse efectivo el vencimiento de las concesiones privadas de cargas, que desde el proceso de privatización del gobierno de Carlos Menem mantienen a la red ferroviaria parcelada entre distintas empresas que administran en forma exclusiva tanto la infraestructura ferroviaria como el material rodante –que en ambos casos es de propiedad estatal–.

Originalmente toda la red ferroviaria había sido concesionada a operadores privados: repartida entre distintas empresas de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires y concesionarios de cargas en el resto del país. Ese fue el germen de la distinción entre una red ferroviaria “de pasajeros” circunscripta al AMBA o a algunos corredores puntuales y vías “de cargas” en el resto del país, donde los servicios de pasajeros son ausentes o subsidiarios al interés de las cargas, situación que se mantiene hasta hoy.

La ley 27.132 de Ferrocarriles Argentinos, sancionada por el Congreso en 2015 con amplio acuerdo político, dispuso la transición desde las concesiones integrales del menemismo –donde una misma empresa privada es “dueña” de un sector de la red ferroviaria– hacia un modelo de acceso abierto, imitando el esquema europeo, que reserva para el Estado la gestión de la infraestructura, tanto para permitir el funcionamiento de la empresa ferroviaria nacional –en todos los casos dominante– como para posibilitar que cualquier otro operador, privado o estatal, pueda correr servicios pagando un peaje por el uso de la vía si cuenta con la capacidad para hacerlo.

Actualmente se encuentran aún en manos privadas los servicios de cargas sobre las líneas Sarmiento, Roca (FEPSA y Ferrosur Roca) y Mitre (NCA) En tanto, la empresa estatal Trenes Argentinos Cargas (BCyLSA) opera en forma integral las líneas Belgrano, Urquiza y San Martín, cuyas concesiones ya fueron rescindidas por incumplimientos en 2013. Sin embargo, en el caso de las tres concesiones remanentes, si bien el Estado rechazó la prórroga de los contratos de concesión que habían solicitado NCA, Ferrosur Roca y FEPSA –posibilidad habilitada por el ex ministro Dietrich–, a cambio el Ministerio de Transporte ha adelantado la adopción de un esquema “público-privado” cuya concreción presenta varias aristas espinosas.

Los problemas del “acceso abierto híbrido”

Con el argumento –atendible– de que las condiciones de la infraestructura ferroviaria que dejan las concesionarias privadas no posibilitan una transición directa al régimen de acceso abierto, el Ministerio de Transporte ha adoptado la decisión de instaurar un “régimen de transición” que garantice un horizonte de continuidad a los actuales operadores privados. En este esquema, la operación es asignada nominalmente a Trenes Argentinos Cargas aunque, a diferencia de los demás sectores de la red ferroviaria nacional que ya administra el Estado, en estos –y sólo en estos– se encomienda a la empresa estatal a alcanzar acuerdos con los actuales operadores en vistas a su continuidad.

El presidente de Trenes Argentinos Cargas, Daniel Vispo, ha hecho declaraciones en ese sentido que van incluso más allá, al presentar el aún no oficializado esquema de transición como un modelo “público-privado” donde las actuales concesionarias privadas tendrían exclusividad sobre los planes de negocios que presenten, mientras que el Estado sería el responsable del mantenimiento de la infraestructura, con un rol apenas subsidiario en aquellos aspectos que los privados no puedan o no quieran atender. Este esquema presenta los siguientes desafíos e inconvenientes:

LA CUESTIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD

La propia resolución del Ministerio de Transporte que dispone la no renovación de las concesiones de NCA, Ferrosur y FEPSA manda a Trenes Argentinos Cargas (BCyLSA) a realizar acuerdos con estas empresas en vistas a su continuidad como subcontratistas. Sin embargo, una vez extinto el vínculo contractual en virtud del cual explotaron por 30 años la red ferroviaria, NCA, Ferrosur y FEPSA no tendrían ya ningún derecho ni privilegio particular sobre la infraestructura y el material rodante, que pertenecen al Estado.

Cabe preguntarse cuál es el aparente derecho adquirido que asiste a estas empresas –y no en todo caso a cualquier otra– a ser beneficiarias de acuerdos exclusivos o de trato diferencial en materia de contratos de cargas. El esquema de transición no sería –así planteado– un modelo abierto, sino una ingeniería a medida de la continuidad de tres empresas que, vencidos sus contratos, no tienen sobre el ferrocarril ningún derecho específico.

Debe tenerse en cuenta, además, que la continuidad operativa de NCA, Ferrosur y FEPSA se haría a través de la cesión de material rodante e instalaciones fijas de propiedad estatal, que va desde coches y vagones hasta la gestión de los talleres o depósitos de locomotoras, según adelantó el propio Vispo.

LA CUESTIÓN DEL PASIVO

Extracto de los Considerandos de la resolución ministerial RESOL-2021-211-APN-MTR

Resulta un diagnóstico ampliamente aceptado –al punto de que lo recoge la propia resolución del Ministerio de Transporte que rechaza extender las concesiones más allá de su fecha de vencimiento– que el proceso de privatización llevó a una fuerte degradación de las condiciones de la red ferroviaria, particularmente en materia de infraestructura. Las concesionarias sólo mantuvieron aquellos sectores donde se concentraban sus principales clientes –a menudo sus respectivas controlantes, como Loma Negra en el caso de Ferrosur o Aceitera General Deheza (AGD) en el de NCA– y esto sólo al mínimo necesario para el transporte de cargas, extremando ahorros y personal en todos los rubros, hasta el punto de desmantelar los sistemas de señalización existentes o abandonar numerosos ramales secundarios.

Si bien los contratos de concesión prevén que las empresas devuelvan al Estado la infraestructura ferroviaria y el material rodante en las mismas condiciones en que les fue cedido, parece evidente que esto no será el caso: antes mismo del vencimiento de las concesiones las únicas obras de infraestructura de relevancia en la red concesionada ya las ejecuta directamente el Estado. Más allá de las vías, es inverosímil que los talleres, depósitos, locomotoras y vagones puedan volver a las condiciones en que los entregó Ferrocarriles Argentinos hace 30 años, o que las concesionarias salientes piensen hacer inversiones para compensarlo.

El subsecretario de Transporte bonaerense, Alejo Supply, supervisa el estado de las vías en la estación Las Flores, bajo concesión a Ferrosur. El funcionario consideró recientemente: “Los concesionarios deberían devolver todo al Estado y pagar el pasivo de lo que eso cueste“.

En ese sentido, aparece una contradicción patente entre el deber del Estado de reclamar a las concesionarias salientes por el deterioro de los bienes cedidos y la decisión política de garantizar a esas mismas empresas una especie de continuidad privilegiada, incluso explotando la misma infraestructura y material rodante estatal que debieron preservar. En tanto, el Estado correría como “socio bobo”, a cargo del pasivo que implicarán las enormes inversiones a realizar para recuperar la infraestructura y condiciones operativas de las líneas que hoy explotan NCA, Ferrosur y FEPSA.

LA CUESTIÓN DE LA EXCLUSIVIDAD

En el esquema “híbrido” propuesto por el Ministerio de Transporte, según reforzó Vispo, las actuales concesionarias tendrían exclusividad para el cumplimiento del plan de negocios que presenten. Esto es: podrán cargar todo lo que quieran cargar y disponer de todas las locomotoras y vagones del inventario estatal de que precisen. El propio Estado, u otros privados en la operación ferroviaria, sólo tendrían acceso a los márgenes del negocio: aquellas cargas que NCA, Ferrosur o FEPSA por algún motivo decidan no atender.

Esta situación aparece frontalmente reñida con el principio de acceso abierto, que implica la posibilidad de competencia y entrada de nuevos jugadores, sea al negocio de las cargas como al de pasajeros –que no suele ser precisamente negocio, razón por la que es abrumadoramente estatal en todo el mundo–. El esquema adelantado por el Ministerio, en lugar del acceso abierto que prevé la ley 27.132, se parece más bien al engañoso “open access competitivo” que había adelantado como horizonte el ex ministro Dietrich, en que la red ferroviaria sería parcelada en contratos de exclusividad “al mejor postor”.

Resulta llamativo que el propio Estado se autolimite del negocio de las cargas en beneficio puntual de tres jugadores privados –ya sin el derecho sobre la red ferroviaria que les otorgaba la concesión vencida–, renegando incluso de la posibilidad de al menos competir abiertamente con NCA, Ferrosur o FEPSA. Esa era la visión original del fallecido ministro Meoni, que había planteado su convicción de que el acceso abierto puro era imposible por el estado de la infraestructura, pero sugería en cambio un esquema donde los actuales operadores pudieran continuar en concurrencia con Trenes Argentinos Cargas. En cambio, en el esquema propuesto, la empresa estatal aparece más preocupada por preservar el negocio de los privados que por su propio interés.

Las autoridades de Trenes Argentinos Cargas vienen teniendo reuniones con las concesionarias salientes para cerrar los detalles del nuevo esquema.

El modelo de acceso abierto no es incompatible con la continuidad de NCA, Ferrosur y FEPSA como operadores ferroviarios, ni impide en todo caso que el Estado pueda decidir alquilar material rodante de su propiedad o aún tercerizar el funcionamiento de instalaciones como talleres, pero sí está reñido con la idea de que estas tres empresas puedan contar con prerrogativas exclusivas –de hecho o de derecho– sobre cualquier sector de la red ferroviaria. El esquema previsto, en cambio, podría acabar transformándose en una continuidad de las concesiones por otros medios.

BARRERAS DE INGRESO A NUEVOS JUGADORES

Íntimamente relacionado con el problema de la posible exclusividad de las actuales concesionarias aparece la barrera de ingreso que esto impondría a nuevos jugadores –el Estado nacional mismo, nuevos operadores privados, que pueden ser actuales cargadores del ferrocarril o incluso las provincias–, no sólo en virtud de la exclusividad sobre ciertas cargas o corredores, sino por el control efectivo de la operación ferroviaria que NCA, Ferrosur o FEPSA podrían conservar sobre las líneas Mitre, Roca y Sarmiento.

Si bien la normativa prevé que la administración de la infraestructura y los sistemas de control de circulación de trenes pasen al Estado, en el esquema de “alquiler” de sectores de la red que prevé la resolución del Ministerio las actuales concesionarias privadas podrían seguir controlando talleres, depósitos y demás bases operativas, limitando en los hechos la posibilidad de que las empresas de Ferrocarriles Argentinos o un tercer operador hagan uso en igualdad de condiciones de esos sectores de la red.

Tampoco queda claro en qué condiciones podrían nuevos actores acceder al alquiler de material rodante estatal, en el que tendrían trato preferencial las actuales concesionarias por la mera inercia de los derechos que les daban sobre la red ferroviaria contratos ya vencidos.

De algún modo, en el afán de asegurar un esquema favorable a los intereses de NCA, Ferrosur y FEPSA parece haberse pasado por alto la existencia de otros actores o stakeholders en el sistema ferroviario: el propio grupo Ferrocarriles Argentinos, ante todo; pero también los gobiernos provinciales; los mismos clientes del ferrocarril –actuales o potenciales–, que podrían estar interesados en transportar sus propias cargas; y eventuales nuevos operadores privados que desearan competir con las concesionarias salientes.

HETEROGENEIDAD NORMATIVA

La red ferroviaria, así planteada, quedaría dividida en tres grandes subsectores: el AMBA y unos pocos corredores “de pasajeros” administrados por la SOFSE, una mitad de la red de cargas enteramente estatal (las líneas Belgrano, Urquiza y San Martín) y una mitad “público-privada” donde regirían los nuevos contratos con derecho de exclusividad de NCA, Ferrosur y FEPSA, con la posibilidad teórica de que eventualmente se sumaran otros operadores.

Parece patente que el esquema propuesto responde antes a un parche a medida del interés de las concesionarias salientes que a una concepción sistémica sobre el funcionamiento de la red ferroviaria. En cambio, el acceso abierto requiere como principio lo que en informática se denomina “neutralidad de la red”: toda la infraestructura debe ser accesible en igualdad de condiciones por cualquier operador, público o privado.

GESTIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA

El acceso abierto requiere la reconstrucción del sistema de señales y control de circulación de trenes, depredado por las concesionarias como parte del ahorro en gastos de infraestructura. La semana pasada colisionaron un tren de Trenes Argentinos Cargas (TAC) y otro de NCA en vías administradas por esta última.

En el “modelo de transición” que prevé el Ministerio de Transporte no aparecen, precisamente, indicios que puedan permitir una transición efectiva hacia el acceso abierto en el futuro.

El acceso abierto requiere que la administración de la infraestructura y de los sistemas de control de circulación de trenes estén en manos de un organismo especializado, funcionalmente distinto de las operadoras ferroviarias de cargas o de pasajeros. Esto permite asegurar la llamada “separación vertical”, en que la gestión de la infraestructura es independiente de quiénes la utilicen, como forma de garantizar tanto la correcta planificación de las necesidades de la red ferroviaria como la igualdad de acceso a la misma.

En lugar de encomendar esa función a la Administración de Infraestructura Ferroviaria S.E. (ADIF), a la que corresponden por ley tanto la gestión de los sistemas de control de trenes como el mantenimiento de la infraestructura e incluso la diagramación de los servicios de cargas y de pasajeros, el esquema previsto la delega en los hechos a Trenes Argentinos Cargas (BCyLSA). Esto supone, al menos, tres inconvenientes. El primero es la evidente desigualdad entre la situación de Trenes Argentinos Cargas y de cualquier otro operador; el segundo, la continuidad de la distinción entre una red ferroviaria “de cargas” –en manos de empresas de cargas– y unos pocos tramos “de pasajeros”, sin una concepción integral que conjugue ambas necesidades.

La concesionaria Ferroexpreso Pampeano fue multada por el gobierno de La Pampa tras el hallazgo de más de 400 envases con agroquímicos (vacíos, llenos y con restos) enterrados a la vera de la traza del Ferrocarril Sarmiento. La firma ya había sido multada otras dos veces por infracciones similares.

El tercer inconveniente es de orden lógico: resulta absurdo que Trenes Argentinos Cargas, una operadora logística (y no la ADIF), sea quien mantenga la infraestructura y los sistemas de circulación de trenes para que, en ciertos sectores de la red, sus beneficiarios sean casi exclusivamente otras empresas. No sería ya un rol subsisdiario sino prácticamente servil de TAC hacia NCA, Ferrosur y FEPSA. La alternativa, que es la cesión “de facto” de la gestión de la circulación a las actuales concesionarias, no haría sino agravar las características discrecionales del nuevo esquema, a la vez que implicaría profundizar la actual fragmentación de la red ferroviaria.

En adición a lo anterior, el acceso abierto requiere una red ferroviaria uniforme en sus normas operativas. En cambio, cada concesionaria impuso sus propios reglamentos, sistemas de control de circulación y de señalización, un complejo entramado de soluciones más o menos improvisadas que requieren de un ente especializado que pueda comenzar a planificar una reunificación normativa y tecnológica del sistema ferroviario. Cuesta pensar que esa función pueda desarrollarla adecuadamente TAC como “lugarteniente” de las actuales concesionarias y no la ADIF.

LA CUESTIÓN DE LA CAPACIDAD ESTATAL

Por último aparece la discusión sobre las condiciones y capacidades con que el Estado afronta la reconstrucción del sistema ferroviario que supone –o debería suponer, de acuerdo al modelo previsto por ley– la transición hacia el acceso abierto.

Auspicioso: el secretario de Transporte, Diego Giuliano, se reunió ayer con las autoridades de Ferrocarriles Argentinos para abordar entre otros temas “la finalización de las concesiones, la implementación del ‘open access'” y “el rol de FASE como articulador junto a las empresas estatales”. Resulta llamativo que, en cambio, TAC no habla de open access sino de “esquema público-privado”.

Si bien todas pertenecen en los papeles al grupo Ferrocarriles Argentinos, las distintas empresas ferroviarias del Estado –la propia sociedad madre “FASE”, la SOFSE, ADIF, BCyLSA y DECAHF– se han comportado en los hechos en forma independiente unas de otras, manteniendo o incluso intensificando distintas desinteligencias y solapamientos de funciones heredados de la gestión anterior.

Así, Trenes Argentinos Cargas administra como concesionaria exclusiva la mitad de la red carguera, la SOFSE hace lo propio en el área metropolitana y entre ellas negocian los eventuales derechos de paso cuando las cargas ingresan al AMBA o los servicios de pasajeros de larga distancia ingresan a las vías “de cargas”. Por su parte, la ADIF cumple un rol más cercano a una licitadora de obras que a una gestora de infraestructura. Pero sólo en algunos casos: las obras de renovación de vías y hasta de construcción de estaciones se reparten sin mayor lógica entre SOFSE, TAC y ADIF, hasta el punto de que en algunos casos coexisten proyectos “rivales” para un mismo sector de la red ferroviaria, sin complementación unos con otros.

En tanto, la Administración de Infraestructura Ferroviaria (ADIF), a pesar de su nombre, no administra directamente ninguna infraestructura ferroviaria en uso: la gestión operativa corresponde a las operadoras, que también controlan los sistemas de control de circulación de trenes. Esa situación, como se veía en el caso de la heterogeneidad normativa, plantea un importante desafío práctico, acaso una paradoja del huevo y la gallina: mientras no se dote a la ADIF de los recursos y del personal para realizar esa tarea no tendrá la capacidad de realizarla, y mientras no cuente con la capacidad de asumirla seguirán las soluciones “provisorias” que sólo perpetúan la fragmentación del sistema.

El grupo Ferrocarriles Argentinos, con la sociedad madre FASE y sus cuatro subsidiarias (SOFSE, ADIF, BCyL y DECAHF), que insólitamente continúan usando la marca rival “Trenes Argentinos”.

La ley 27.132 de 2015 tiene, o tenía, dos grandes patas: el principio de gestión estatal indelegable de la infraestructura y la recreación de Ferrocarriles Argentinos como grupo ferroviario estatal. La experiencia demuestra que la primera –requisito para un sistema de acceso abierto– es impracticable en tanto la segunda –Ferrocarriles Argentinos– no logre un control efectivo de sus distintas unidades de negocio, que pueda lograr una distribución armoniosa de funciones en lugar del confuso entramado de independencia funcional, competencias superpuestas y desconfianza mutua que han sido norma hasta ahora.

Ante la ausencia de una empresa integrada que represente el interés estatal y sea capaz de concebir al sistema ferroviario en su conjunto, el único actor en condiciones de sugerir soluciones a las autoridades parecen ser las propias concesionarias salientes. Una posible tergiversación del espíritu del open access limitado a asegurar la mera continuidad de las ex concesionarias –con la salvedad de que el Estado asumirá ahora todos los costos– parece ser síntoma de un problema más profundo.




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