22 octubre 2021

Exclusivo: la reconcesión del Urquiza y el Belgrano Norte se basa en la ley de privatizaciones de Menem

enelSubte accedió a los expedientes de la nueva concesión de las líneas Urquiza y Belgrano Norte. La decisión de privatizar fue tomada de antemano por la gestión de Dietrich, que ni siquiera consideró la posibilidad de la operación estatal. Se intentó un PPP, que fracasó, y se insistió con una concesión integral que no se ajusta a la ley. Ahora mandaron a revisar los pliegos y se estudian opciones.

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El gobierno de Mauricio Macri tenía decidido de antemano que las líneas Urquiza y Belgrano Norte debían seguir en manos de operadores privados y maniobró para que Trenes Argentinos Operaciones (SOFSE) no quedara a cargo del manejo de ambas líneas.

Así se desprende de la lectura de los más de 160 documentos del expediente en el que se tramitó la concesión, al que tuvo acceso enelSubte.

Cómo se llegó a la nueva concesión

La historia se remonta a fines de 2017, a partir de los vencimientos de los contratos de concesión de ambas líneas (que habían sido firmados en la década del 90), cuando Metrovías y Ferrovías solicitaron prórrogas de sus contratos vigentes que fueron rechazadas por el Gobierno.

Las concesiones de Metrovías y Ferrovías finalizaban entre 2017 y 2018. Si bien estaba previsto que revirtieran al Estado, esto no ocurrió.

Pero en lugar de que esto abriera la puerta para que la SOFSE recuperara la operación de ambas líneas –tal como la propia empresa había previsto en 2015–, las autoridades del Ministerio de Transporte de Dietrich decidieron conformar un “equipo técnico de trabajo” con el objetivo de “establecer el nuevo diseño contractual sobre el que se desarrollarán las bases y condiciones para el llamado a licitación y el proceso de contratación y adjudicación de los servicios” de las líneas Urquiza y Belgrano Norte.

Como podrá verse, la función del equipo técnico no era la de evaluar la conveniencia o no de la operación estatal o privada –una evaluación acaso atendible– sino que directamente tenía predeterminado el objetivo de reconcesionar ambas líneas.

En el transcurso de 2018, el “equipo técnico” ponderó que la concesión debía estar vinculada a un contrato de tipo PPP (Asociación Público Privada), suponiendo que un PPP podría ayudar a costear las inversiones necesarias para mejorar el servicio de ambas líneas. Amén de que, en ese contexto, los PPP estaban en boga por decisión del entonces gobierno, los documentos analizados insistían en vincular la elección de un PPP con el proyecto de la Red Expresa Regional (RER).

El ministerio de Dietrich propuso un PPP para el Urquiza y el Belgrano Norte. Ante su fracaso, se decantó por una concesión.

Este argumento resulta poco más que insólito: la línea Urquiza nunca formó parte del proyecto RER (y de hecho, como hizo notar tempranamente este medio, fue la única que quedó marginada) y las líneas Belgrano Sur y Norte (a vincularse mediante la RER, formando un continuo) habrían quedado en manos de dos operadores distintos. Para subsanar esto, la gestión anterior consideró también concesionar en el paquete a la línea Belgrano Sur, opción finalmente descartada, pero nunca contempló la posibilidad contraria, la operación estatal de la línea Belgrano Norte.

El empeoramiento de la situación económica conforme fue avanzando el 2018 y la intervención del Fondo Monetario Internacional (FMI), crítico de los PPP, hicieron naufragar el proyecto de la RER y obligaron a redefinir la reconcesión del Urquiza y el Belgrano Norte. En febrero de 2019, el subsecretario de Coordinación Administrativa del Ministerio de Transporte solicitó al “equipo técnico” que “considerando la situación presupuestaria actual, se solicita tenga a bien realizar un nuevo estudio de la cuestión, a fin de evaluar otras alternativas de contratación”. Los PPP habían caído, pero la voluntad de mantener ambas líneas en manos privadas no.

Ante el pedido de las autoridades, en mayo del año pasado el “equipo técnico” propuso en cambio una simple concesión de ambas líneas y, en tiempo récord, elaboró una propuesta de pliego de concesión, una opción no contemplada en la ley. Finalmente, estos documentos fueron publicados en junio del año pasado, dando inicio formalmente al proceso de licitación.

Los pliegos problemáticos

Quizás a causa de haber sido elaborados con premura o por haber sido pensados para otro tipo de esquema, los pliegos adolecían de serios problemas de diseño, ya que no se adecuaban al marco normativo vigente, tal como destacó entonces este medio.

Los pliegos se refieren a los “Grupos de servicio 3 y 6”, replicando la nomenclatura utilizada en la privatización menemista, ya en desuso. De hecho, el “grupo de servicios 3”, compuesto entonces por el Subte y el Urquiza, ya no existe como tal al haberse traspasado el Subte la Ciudad.

Los documentos respondían a una tipología de concesión integral (operación e infraestructura) como las ensayadas en la década del 90, en abierta contradicción de las leyes 26.352, de separación entre operación e infraestructura, y 27.132, de Ferrocarriles Argentinos, y hasta se refieren a los “Grupos de servicio 3 y 6”, replicando la nomenclatura utilizada en la privatización menemista, ya en desuso. De hecho, el “grupo de servicios 3”, compuesto entonces por el Subte, el Premetro y la línea Urquiza, ya no existe como tal al haberse escindido tras el traspaso del subterráneo a la Ciudad.

Insólitamente, el “equipo técnico” intentó fundamentar la concesión en la ley 27.132, alegando que esta norma en su artículo 2° inciso b menciona “la participación pública y privada en la prestación y operación de los servicios de transporte público ferroviario”, incurriendo en un grave estiramiento conceptual. Una cosa es que la ley permita la participación de privados y otra muy distinta es pretender que el citado artículo mandata al Estado a entregar a privados la operación de servicios simplemente para cumplir con una posibilidad que la ley contempla.

Porque si bien la ley 27.132 permite la participación de privados, estos deben hacerlo a su propia cuenta y riesgo o bien en asociación o mediante asignación de la SOFSE (artículo 17), de manera similar a lo que hace Casimiro Zbikoski en el servicio Posadas – Encarnación. Pero a diferencia de este caso, donde esa empresa opera con material rodante propio, el que utilizan Metrovías y Ferrovías pertenece al Estado y les fue entregado en concesión hace casi tres décadas.

Incluso, en los documentos para justificar una nueva concesión se llegó a afirmar que se daba cumplimiento al mandato de la ley de Ferrocarriles Argentinos de 2015, que obliga a reasumir la administración de toda la infraestructura ferroviaria por parte del Estado, con el argumento de que en los pliegos de concesión se reservaba a la ADIF la mera función de supervisar los programas de inversión que realizarían los futuros operadores. Pero la ley 27.132 es taxativa al respecto: cualquier formato de concesión integral es incompatible con “la plena administración de la infraestructura ferroviaria en todo el territorio nacional y la gestión de los sistemas de control de circulación de trenes”, tal cual el texto de su artículo 3.

El ministerio de Dietrich resolvió dar más espalda a la decisión apoyándose en la ley de Reforma del Estado (ley 23.696) sancionada por el gobierno de Carlos Menem en 1989.

A sabiendas de que fundamentar la concesión en la 27.132 era terreno fangoso, el ministerio de Dietrich resolvió dar más espalda a la decisión apoyándose en la ley de Reforma del Estado (ley 23.696) sancionada por el gobierno de Carlos Menem en 1989. Esta norma, que es la que justamente permitió la entrega en concesión de los servicios ferroviarios en la década del 90, es citada numerosas veces a lo largo del expediente, con insólitas menciones a que hace un “juego armónico” con la ley que recreó Ferrocarriles Argentinos.

Las maniobras para que SOFSE no se hiciera cargo de las líneas

Tal como se explica en este informe, SOFSE tenía previsto tomar a su cargo la operación de las líneas Urquiza y Belgrano Norte. Esto no sucedería por una rescisión de contrato (como había sido el caso del resto de las líneas), sino al término del plazo de los respectivos contratos de concesión de Metrovías y Ferrovías, que ocurrirían entre 2017 y 2018. El propio Plan Quinquenal Operativo (2015-2020) de la empresa estatal sostenía explícitamente que se tenía “la certeza de que la operación de ambos ramales [Urquiza y Belgrano Norte] recaerá en el futuro en esta empresa [SOFSE]”.

Esta posibilidad había sido recogida en el artículo 17 de la ley 27.132, que establecía que la empresa tenía como función “asumir por sí, por intermedio de terceros o asociada a terceros la prestación de los servicios ferroviarios de pasajeros que se le asignen, los que se encuentren concesionados y que por distintas causales reviertan al Estado nacional, así como nuevos servicios que se creen”.

Nota del Ministerio a SOFSE

En junio del año pasado, apenas días antes de que los pliegos de concesión salieran publicados en el Boletín Oficial, el secretario de Gestión del Transporte Guillermo Krantzer envió una nota a la SOFSE consultándole a la empresa estatal si consideraba “oportuno y económico para el Estado Nacional la asignación de los servicios ferroviarios [del Urquiza y el Belgrano Norte] a esa Sociedad”.

Pero las cosas ya estaban decididas: el propio Krantzer se encargaba de facilitar la respuesta negativa de antemano, agregando enseguida “toda vez que se propicia su concesión y se está elaborando la documentación licitatoria” e intentando disuadir a la SOFSE con la posibilidad de una traumática “doble transición operativa – del actual operador a SOFSE y de SOFSE al nuevo concesionario”.

La respuesta de la SOFSE vino de mano del entonces Gerente General Operativo Alejandro Hibbert, quien replicó los argumentos de Krantzer (“no sería material, administrativamente recomendable que opere la reversión automática para luego conceder a un operador privado”) y agregaba que sólo sería recomendable que la empresa estatal se haga cargo de ambas líneas en el escenario de que “el procedimiento de licitación quedara trunco o –cualquiera fuese la causa no se hubiera recomendado ningún modelo de gestión aplicable con el sector privado”. En pocas palabras: mientras existiera un procedimiento de concesión en marcha, la SOFSE no se haría cargo de la operación de las líneas.

El cambio de gestión y el futuro de las líneas

La actual gestión ha mantenido el procedimiento licitatorio lanzado el año pasado en pie.

En marzo, el Ministerio de Transporte prorrogó la continuidad de Metrovías y Ferrovías con el argumento de la inconveniencia de la “doble transición” citada más arriba. Pero el supuesto de esa doble transición solo tiene lugar en un escenario en el que se mantiene activo el proceso de reconcesión de ambas líneas iniciado por la gestión anterior.

La decisión de Transporte de mantener el proceso de reprivatización dispuesto por la gestión macrista, que no fue sino la versión “de mínima” del intento de convertir la operación de las líneas Urquiza y Belgrano Norte en modelos PPP, difiere de la situación en el Ministerio de Obras Públicas, que precisamente esta semana dio de baja el último contrato PPP heredado de Dietrich para obras viales.

En octubre pasado, el Ministerio de Transporte emitió otra resolución en la que mandó a revisar y rehacer los pliegos para subsanar los puntos más explícitamente problemáticos señalados más arriba, adecuándolos a las leyes 26.352 y 27.132, a la vez que recortando y redefiniendo los programas de inversión exigidos a los futuros concesionarios, haciéndose eco del reclamo de los potenciales oferentes.

Lo que parece no haber entrado bajo análisis o revisión es la decisión misma de concesionar, que se mantiene inalterada como supuesto de base desde que la gestión anterior inició el proceso pese a que la ley 27.132 no contempla esta opción para la operación privada, sino que esta debe darse bajo otros esquemas.

Hasta ahora, ninguna de las gestiones han hecho explícito por qué sería deseable o conveniente mantener a dos de las siete líneas metropolitanas (y precisamente a estas) bajo la administración de otros operadores, o qué expertise técnico del que podría carecer la SOFSE aportan estas empresas.

Las líneas concesionadas quedaron relegadas de las inversiones que recibieron las líneas estatales. Las mejoras que recibieron, como las nuevas estaciones del Belgrano Norte, fueron afrontadas por el Estado.

Tampoco se ha explicado cuál sería el beneficio de mantenerlos cuando es el Estado quien cubre la práctica totalidad de sus gastos operativos y costea las inversiones que en un marco de concesión ideal correrían por cuenta de la empresa privada, tal la reforma de estaciones en el Belgrano Norte o la colocación de los dispositivos de ATS.

Para peor, en la actualidad, la presencia de los privados se ha convertido en un obstáculo para la mejora del servicio: mientras todas las líneas estatales han visto renovado su material rodante o van de camino a ello, el Belgrano Norte y el Urquiza han quedado atrasados, y mantienen los mismos trenes que sus operadores recibieron en concesión hace más de un cuarto de siglo.

Recientemente, en una entrevista exclusiva con enelSubte, el presidente de SOFSE, Martín Marinucci, ante una consulta por este tema dijo que su posición es que “todas las líneas del Área Metropolitana tienen que ser operadas por el Estado” y explicó que el esquema de operación de ambas líneas está bajo estudio y análisis, sin descartar una estatización u otro tipo de esquema de vinculación con los privados.

Sus declaraciones se suman a las del ministro Meoni, quien meses atrás se definiera como “más estatista que privatista”, y hasta del propio Sergio Massa, jefe político de ambos, quien tan temprano como en 2013 ya había dicho que “los trenes los tiene que manejar el Estado y deben ser gestionados con eficiencia para que la gente viaje mejor”.




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