9 agosto 2022

Ni reestatización ni acceso abierto: el gobierno prefigura un confuso modelo para la red ferroviaria

Trenes Argentinos Cargas lanzó un concurso para seleccionar un socio privado para la explotación del sector de la red ferroviaria hasta ahora concesionado a Ferroexpreso Pampeano (FEPSA). Contrariamente a lo que se había anunciado, no habrá competencia ni con el Estado ni con privados. El esquema se asemeja a una continuidad de las concesiones por otros medios, aunque sin responsabilidades sobre la infraestructura y el control de la circulación de trenes. Las inconsistencias del nuevo modelo.

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Trenes Argentinos Cargas (BCyL/TAC) hizo público el llamado a un “Concurso Nacional e Internacional de Proyectos Integrales” mediante el cual la carguera estatal seleccionará un socio privado para la explotación del sector de la red ferroviaria hasta ahora concesionado a Ferroexpreso Pampeano (FEPSA); esto es, la línea Sarmiento y un importante sector de la línea Roca, denominados “corredor Rosario-Bahía Blanca”.

Los pliegos despejan varios de los interrogantes sobre los detalles finos del nuevo esquema de operación de la red ferroviaria, cuya definición había sido delegada en TAC tanto por la resolución 211/2021 como por la resolución 353/2022 del Ministerio de Transporte, disposiciones que se aplicarán no sólo al sector de la red ex-FEPSA, sino también a los sectores hasta ahora administrados por Nuevo Central Argentino (NCA) y Ferrosur Roca, una vez que se produzca el vencimiento de sus contratos.

El esquema adoptado no representa ni una recuperación completa por parte del Estado de la red ferroviaria ni tampoco la modalidad de acceso abierto prevista por ley de Ferrocarriles Argentinos de 2015.

Se trata más bien de una salida sui generis, una solución de compromiso de notorias similitudes con las concesiones vigentes en las últimas tres décadas, aunque con la salvedad de que los operadores privados ya no tendrán responsabilidad sobre la administración de la infraestructura –algo que en muchos casos, de facto, ya habían abandonado– y perderán la potestad del control de la circulación de trenes: ambas funciones pasarán a ser ejercidas por TAC.

Los propios pliegos reconocen que el esquema a adoptar no se corresponde con el acceso abierto establecido por la ley 27.132: en el modelo de contrato allí incluido se indica que este modelo de asociación regirá “hasta tanto se implemente la modalidad de acceso abierto a la red ferroviaria nacional”. De la misma manera, fuentes del Ministerio de Transporte consultadas por este medio aludieron a este modelo como un “esquema que da inicio al trayecto que desembocará en el acceso abierto”.

No obstante, no sólo la etapa de “transición” se abre con un horizonte a 20 años, sino que no existe ninguna previsión para poner en marcha el acceso abierto a la red ferroviaria e incluso varios aspectos del modelo están notoriamente reñidos con cualquier idea de libre competencia.

Un open access no tan abierto

En junio pasado, enelSubte apuntaba que uno de los interrogantes que había surgido con la publicación de la resolución 353 era si cada “corredor” –los respectivos territorios en que las concesiones dividieron la red ferroviaria– sería explotado por una única empresa, en un modelo más próximo a las concesiones, o por varias en simultáneo, un esquema más parecido a un acceso abierto.

Los pliegos publicados aclaran esta cuestión: TAC seleccionará un único socio privado de entre todos los operadores que se presenten al concurso. Esto implica que si bien el Estado será formalmente responsable de la infraestructura y control de circulación de trenes, al ceder todo el negocio al socio privado, cada uno de los sectores a concursar seguirá en términos prácticos en manos de una única empresa.

Las empresas que están habilitadas a presentarse, cabe recordar, son las que se encuentran inscriptas en el Registro Nacional de Operadores Ferroviarios (ReNOF) y poseen licencias de carga, lo que limita el universo –descartando a la propia carguera estatal que concursa la cesión del negocio– a las actuales concesionarias: FEPSA, NCA y Ferrosur.

Fuentes del Ministerio de Transporte matizaron que “el procedimiento lanzado no confiere condiciones de exclusividad al operador asociado, permitiendo la utilización de la red ferroviaria comprometida por otros potenciales operadores”, “en una clara diferencia con el régimen anterior”. Cabe recordar que aún actualmente los trenes de otros operadores pueden hacer uso de la infraestructura concesionada: tal el caso de los trenes de pasajeros de larga distancia de la SOFSE o bien de los trenes de cargas de aquellas empresas que hayan alcanzado acuerdos con las concesionarias, como la propia TAC. No obstante, cuando la cesión prevista contempla no sólo material rodante sino también el control de estaciones o talleres cabe preguntarse cuál será el margen real para que otras empresas puedan competir con el “operador asociado”.

El otro interrogante que había dejado la resolución 353 era si la propia TAC también operaría en competencia o complementación con los privados en los sectores ex concesionados, o se limitaría a ser una gestora de la infraestructura y el control de la circulación, dejando la explotación enteramente en manos de terceros.

De los pliegos del concurso se desprende que TAC no tendrá operación directa en este sector, dejando al operador “asociado” como operador exclusivo. Vale decir, el operador que resulte seleccionado mediante el concurso no deberá enfrentar la competencia de ningún otro privado ni tampoco de la carguera estatal. Un esquema bastante alejado del acceso abierto y bastante más aproximado a una continuidad de las concesiones por otros medios.

Desde el Ministerio, en tanto, aseguran que si bien la operación directa será delegada en el contratista asociado, la carguera estatal “se ha reservado importantes atribuciones al momento de perfilar el trasporte de cargas”, estableciendo “los servicios obligatorios a cargo del eventual contratista” y que “la gestión y el control de la operación quedará a cargo de TAC”. Desde un punto de vista legal, el operador formal del corredor será TAC, quien lo explotará de forma asociada con el privado, por lo que las autoridades niegan que la empresa estatal se esté autoexcluyendo o automarginando del negocio de cargas en el corredor a pesar de ceder al “operador asociado” todos los bienes con los que podría explotarlo sin intermediarios.

En cuanto al control de la circulación de trenes, los pliegos prevén que TAC implementará en el área hasta ahora concesionada a FEPSA su propio control de circulación de tráfico, pero que hasta entonces seguirá vigente el actual Reglamento Operativo de FEPSA; es decir, las normas propias de la actual concesionaria. Dado que los reglamentos operativos de los distintos operadores son parcialmente incompatibles entre sí, nadie estará mejor posicionado que la propia FEPSA para postularse como “socia” en ese período de transición.

Qué cambia con el nuevo modelo

Trenes Argentinos Cargas percibirá el pago de un canon por parte del operador socio como retribución por el uso de la vía o la reserva de capacidad, en línea con lo establecido por la resolución 353/2022. Estos fondos serán fondos de afectación específica para cubrir los gastos de mantenimiento del mismo corredor (infraestructura y control de circulación de trenes). Además de esto, la carguera estatal también recibirá pagos en concepto de alquiler del material rodante y tractivo, del uso de los talleres ferroviarios y de todos los bienes muebles e inmuebles que el Estado le cederá al privado para su operación.

TAC también asumirá responsabilidades de comunicación institucional sobre el “corredor” y la operación conjunta incluso se realizará bajo una imagen y marca que será definida por la carguera estatal, con vistas a “la unificación de la marca”. Es de prever que esto implique la desaparición de los operadores privados en términos de imagen y de cara al público general.

El futuro operador privado, a diferencia del concesionario actual, no tendrá responsabilidad alguna sobre la infraestructura, función que pasará a ser desempeñada por TAC. De acuerdo con los pliegos del concurso, la carguera estatal se compromete a garantizar condiciones mínimas de infraestructura para la circulación del operador socio. Si bien formalmente la administración de la infraestructura quedará a cargo de ADIF, a quien por mandato legal (leyes 26.352 y 27.132) le corresponde, la empresa ha delegado la administración y el manejo de esta cuestión en TAC, una posibilidad habilitada por la ley 27.132 y recogida en la resolución 211/21.

No está claro cómo se afrontarán las decisiones y las necesidades de inversión para la recuperación del corredor: tal como explicó este medio, ni ADIF ni TAC parecen tener planes para la renovación de la infraestructura de ningún sector de la red hasta ahora concesionada, excepción hecha del ramal Bahía Blanca – Neuquén.

Tampoco tendrá el operador privado responsabilidad alguna sobre el control de la circulación de trenes, que será ejercido por TAC. De esta manera, la decisión sobre la velocidad y diagramación de los trenes dejará de ser una potestad de las concesionarias privadas, hecho frecuentemente invocado para explicar las dificultades para que funcionen servicios de pasajeros o lo hagan con horarios mínimamente competitivos. De hecho, los pliegos prevén explícitamente que los trenes de pasajeros que circulan actualmente por vías del corredor o los que en un futuro se creen tendrán prioridad de circulación por sobre los de carga.

La asociación se realizará por un plazo de 10 años con una opción de extensión por otros 10 por parte de TAC, o hasta tanto se implemente el acceso abierto a la red. Considerando sólo el plazo original, se trata de la misma extensión de la prórroga que pedían las concesionarias, que había sido rechazada por el Ministerio de Transporte el año pasado con el argumento del fracaso del modelo de concesiones.

Desde este punto de vista legal, la operación es una vinculación comercial entre dos sociedades –TAC y el “socio”– y no una cesión formal de la infraestructura y la operación ferroviaria entre el Estado y el sector privado, como lo eran las concesiones. Esto significará que, en términos oficiales, la responsable por el corredor Rosario-Bahía Blanca será en cualquier caso TAC. Por eso el recurso a la figura del concurso: una concesión formal sería incompatible con el marco normativo vigente del sistema ferroviario.

Desde el Ministerio y TAC reconocen que lo propuesto no se corresponde con un acceso abierto pleno, pero ven a este esquema como una etapa de transición, que comienza a despegarse del modelo de concesiones hasta ahora vigente y “da comienzo a la fase inicial de un proceso que culminará con la puesta en marcha del acceso abierto”.

Claroscuros del “open access híbrido”

El riesgo de una solución a medida

El “concurso” convocado por TAC se encuentra limitado a los operadores inscriptos en el ReNOF, lo que circunscribe la selección del nuevo “socio” básicamente entre las actuales concesionarias: las mismas NCA, Ferrosur y FEPSA. Si las tres empresas se presentaran al concurso, cualquiera de ellas podría resultar eventualmente beneficiaria del derecho a “asociarse” con BCyL en el corredor: hipotéticamente, Ferrosur o NCA podrían “quedarse” con la zona de la actual concesión de FEPSA. Pero, más allá del procedimiento ritual que prevé la convocatoria a concurso, es improbable que ello pase.

Fundamentalmente, porque el esquema que el gobierno comunicó como “open access híbrido” surge del intento de hallar un compromiso aparentemente imposible entre dos polos opuestos: el interés público representado por el cumplimiento de la ley 27.132 de 2015, que aunque no excluye la participación privada impide las concesiones integrales y obliga al Estado a recuperar la gestión de la infraestructura, y el interés de las concesionarias de obtener una continuidad con los menores cambios posibles más allá del vencimiento de sus contratos.

De esa mixtura surgió el esquema ahora propuesto, donde la ley 27.132 se aprovecha para liberar a los concesionarios de la responsabilidad sobre la infraestructura –acaso su obligación más gravosa y la más desatendida en 30 años de gestión privada– a la vez que se impide un auténtico régimen de libre competencia y acceso abierto con participación del Estado, de los distintos operadores hasta ahora existentes y de cualquier nuevo operador privado, siquiera como operación experimental en la porción de la red hasta ahora administrada por FEPSA.

En ese sentido, también vale notar que si la intención oficial no fuera beneficiar de un modo u otro a las actuales concesionarias resultaría incomprensible el “concurso” en forma segmentada de los actuales corredores: ¿por qué no concursar la asociación para toda la red ferroviaria, o para todo el sector próximo al vencimiento de las concesiones?

La propia definición del “corredor Rosario-Bahía Blanca” es notoriamente arbitraria. Basta recordar sus orígenes: en la década del 90, cuando el entonces Ministerio de Obras y Servicios Públicos (MOSP) encaró la privatización ferroviaria con asesoramiento del Banco Mundial, la antigua Ferrocarriles Argentinos –que daba por hecho su propia continuidad a cargo del sistema ferroviario– ofreció para el experimento de la primera concesión privada un sector de la red que consideraba secundario y asignó a ella el material rodante menos atractivo con el que contaba. Aquel instinto de autopreservación de la antigua empresa estatal, que no contaba con su próxima liquidación, se cristaliza hoy en la preservación del mismo “corredor” de la concesión de 1991, cuya única razón de ser es la eventual continuidad de FEPSA.

Resulta inverosímil creer que FEPSA, Ferrosur o NCA puedan “pisarse” presentándose para competir entre sí en un modelo que está esencialmente pensado para legalizar una continuidad de sus concesiones bajo otros medios. Pero todo el esquema depende de la complicidad de las partes. Cualquier jugador externo que se percibiera perjudicado podría cuestionar la legitimidad del proceso, cuyo probable resultado sea beneficiar con la entrega de importantes sectores de la red ferroviaria a tres empresas que, vencidos sus contratos, ya no poseen ningún derecho ni tienen condición preferencial para usufructuar la infraestructura ni el material rodante estatales.

Cabe recordar que, cuando el Estado dio de baja en 2013 las otras tres concesiones ferroviarias de cargas que habían existido –las dos de América Latina Logística (ALL) en los ferrocarriles San Martín y Urquiza, y la de Belgrano Cargas/SOE en el Ferrocarril Belgrano–, no consideró que debiera asegurarle una continuidad de negocios a las antiguas concesionarias ni relicitó la operación, sino que la asumió en forma directa a través justamente de BCyL, creada a ese efecto. Resulta llamativo que la propia gestión de TAC que se felicita constantemente por el buen desempeño de la carguera estatal considere que deba ceder el negocio que se abre con el vencimiento de las concesiones en lugar de incorporarlo en beneficio propio.

Un tema completamente ausente en la definición del nuevo modelo de asociación es el reclamo por el pasivo que deja la gestión de las concesionarias, que seguirían funcionando como operadoras sobre una infraestructura depredada cuya reconstrucción deberá afrontar el Estado. Cabe recordar que la propia resolución 211/2021 reconoció que la gestión privada fue lesiva para el patrimonio público: “Las concesiones ferroviarias de cargas arrojan, al cabo de casi 30 años, un balance negativo en términos de estado de la infraestructura (velocidad y ramales perdidos), y que esa situación no puede ser corregida, ni siquiera atenuada, en el marco del esquema de concesionamiento integral y de fragmentación de la Red Ferroviaria Nacional en compartimentos estancos”.

Pero el esquema propuesto poco hace para deshacer esa fragmentación en compartimentos estancos: para peor, tiende a sancionarla y extenderla en el tiempo, naturalizando divisiones artificiales y caprichosas de la red que no tienen el mayor sentido para una operación ferroviaria eficiente y manteniendo operadores exclusivos por “corredor”, afectando seriamente la navegabilidad de la red ferroviaria, aún de los sectores que comparten trocha.

Que el proceso de finalización de las concesiones y de definición del nuevo esquema haya sido delegado en la empresa carguera y no asumido por la propia Ferrocarriles Argentinos –cabeza del holding ferroviario estatal– ni por la ADIF, que es quien por definición debería encargarse de la infraestructura y el control de la circulación de trenes para toda la red ferroviaria, resulta sintomático de la incapacidad del sistema ferroviario para pensarse como tal.

Sin una gestión común de la infraestructura para todos los operadores –de cargas y pasajeros– y con un acceso abierto que es letra muerta en la totalidad de la red, la red ferroviaria quedará fragmentada de cara a los próximos años en seis grandes subsectores, todos ellos bajo administración “integral”: la “red de cargas” operada directamente por BCyL (la recuperada en 2013), los tres “corredores de asociación” (sectores NCA, Ferrosur y FEPSA, donde la operación y la infraestructura estarán separadas pero sólo entre dos: el Estado, garante de la infraestructura, y el “socio operador” privado), la “red de pasajeros” en manos de SOFSE (ferrocarriles suburbanos del AMBA y corredores Buenos Aires-Mar del Plata y Buenos Aires-Rosario) y la concesión provincial rionegrina entre Viedma y Bariloche, nunca adecuada a la ley 27.132.

A fin de cuentas, el modelo anunciado y comunicado por el gobierno como una reestatización de la red ferroviaria se confirma como un “win-win” para los mismos actores: FEPSA, Ferrosur y NCA quedarán liberadas de responsabilidad sobre la infraestructura, amnistiadas de los incumplimientos que según el propio Ministerio llevaron a la pérdida de ramales y velocidad en toda la red ferroviaria, y con la perspectiva de poder seguir controlando en forma semiexclusiva los mismos sectores donde operan actualmente.

Ante la consulta de enelSubte, fuentes oficiales plantearon que los concursos para volver a ceder a socios privados la operación de los tres corredores concesionados son una forma de garantizar “la participación pública y privada” reconocida como principio del sistema ferroviario por la ley 27.132. Sin embargo, la posibilidad de iniciativa privada en un régimen abierto –donde cualquier empresa, incluyendo a FEPSA, Ferrosur y NCA, podría prestar servicios de pasajeros o cargas en complementariedad con el Estado y con otros privados– dista notoriamente de un esquema a la medida de tres empresas puntuales a las que el Estado beneficiará con la cesión de sus propios bienes en corredores cerrados sospechosamente idénticos a las concesiones actuales.

Las inconsistencias del modelo propuesto resultan reveladoras de un hecho sobre el que este medio ha advertido en más de una ocasión: la ausencia de una empresa ferroviaria nacional guardiana del interés público y capaz de planificar el desarrollo del ferrocarril como sistema de transporte. Es la función que la ley de 2015 recoge para Ferrocarriles Argentinos –recreada a ese efecto–, pero que hasta ahora ha estado lejos de traducirse siquiera en el control efectivo de sus propias sociedades controladas.

Loteado en una infinidad de intereses parciales y fragmentado en una variedad de empresas que se solapan en sus funciones, cuando no con la interferencia de actores externos al propio ecosistema ferroviario, la definición de una política uniforme y coordinada para la red ferroviaria parecería ser una quimera.




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