1 julio 2022

¿Fin? de las concesiones: el camino al acceso abierto híbrido se inicia con una prórroga a FEPSA

El Ministerio de Transporte dio el primer paso para la implementación del "acceso abierto", estableciendo el canon que deberán abonar los eventuales operadores ferroviarios. Sin embargo, el esquema no se implementará en toda la red ni tampoco de inmediato: su aplicación quedará limitada al Sarmiento y parte del Roca una vez que termine la concesión de FEPSA, que fue prorrogada por un año. Las aristas que quedan por pulir.

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El Ministerio de Transporte dio el puntapié para la puesta en marcha del sistema de “acceso abierto híbrido” a la red, estableciendo el canon que deberán abonar los operadores que deseen hacer uso de la infraestructura ferroviaria. La medida quedó oficializada mediante la publicación en el Boletín Oficial de la resolución 353/2022, que lleva la firma del ministro Alexis Guerrera.

El “acceso abierto”, sin embargo, no se implementará en lo inmediato ni tampoco en toda la red. En esta primera etapa, el esquema quedará limitado al área de concesión de Ferroexpreso Pampeano (FEPSA).

Acceso abierto: ni ahora, ni en toda la red

Por un lado, la normativa publicada este lunes se circunscribe únicamente a las partes de la red que forman parte de la concesión de Ferroexpreso Pampeano (FEPSA); esto es, la totalidad de la línea Sarmiento y parte de la línea Roca, que son mencionadas en la resolución como “corredor Rosario-Bahía Blanca”, calcando los términos de los contratos de concesión vencidos.

La implementación efectiva de este esquema quedará retrasada por un plazo que podría ser de hasta un año.

Tal como había anticipado este medio, la resolución 353 le otorga a FEPSA una prórroga de 12 meses a contar desde el próximo 30 de junio, la fecha de caducidad de su contrato de concesión –que originalmente vencía en noviembre del año pasado y que ya había sido prorrogado por la resolución 211/21–, aunque puede ser terminada anticipadamente.

Las áreas concesionadas a Nuevo Central Argentino (NCA) y Ferrosur Roca (FR) –la línea Mitre y el resto de la línea Roca– continuarán bajo el régimen de concesión integral hasta el vencimiento de sus respectivos contratos, lo que ocurrirá en diciembre de 2022 para la primera y marzo de 2023 para la segunda, salvo que estos también sean prorrogados. Es decir: la nueva prórroga de la concesión de FEPSA extiende su vigencia más allá del vencimiento teórico de los contratos de NCA y FR.

Esta decisión mantendrá a FEPSA como concesionario integral en sus sectores de la red hasta que Trenes Argentinos Cargas (TAC) culmine “el perfeccionamiento de los procesos encomendados […] en el artículo 11” de la resolución 211/21. Esto es, hasta que TAC no sólo termine de definir los mecanismos por los cuales se “invitará a participar” –el comunicado oficial habla de licitación– a las empresas inscriptas en el Registro Nacional de Operadores Ferroviarios (ReNOF) para la explotación del corredor sino que además se haga efectiva toma de posesión de los nuevos operadores.

De cumplirse el planteo teórico de la resolución, la concesión integral de FEPSA dejaría de existir y, a partir de entonces, cualquier operador inscripto en el ReNOF e invitado por TAC –incluyendo a la propia FEPSA “reconvertida”– podría hacer uso de la infraestructura de los ramales hasta ahora concesionados a la empresa, previo pago del canon determinado por la resolución 353. De acuerdo con el artículo 2, los “conceptos abonados por el uso de la vía” serán fondos de afectación específica para cubrir los “gastos de mantenimiento” del mismo corredor.

Sin embargo, la propia resolución deja la resolución de los detalles finos de la implementación de este esquema en manos de Trenes Argentinos Cargas (ver más abajo). De cómo se definan dependerá el carácter que asumirá el sistema ferroviario el día después de las concesiones.

La parte de la red ferroviaria concesionada a FEPSA: por ahora, la aplicación del acceso abierto quedará limitada a esta sección.

Un esquema con aristas por pulir

La resolución publicada hoy da un paso indispensable para la implementación del acceso abierto –ya sea en su versión “pura” o “híbrida”–, que es la determinación del valor del canon a pagar por el uso de la infraestructura de vías por parte de los operadores.

Sin embargo, queda abierto definir qué significará en términos prácticos la licitación de la operación de los corredores por parte de Trenes Argentinos Cargas y qué tan diferente será ese esquema de la situación actual.

Por un lado, la resolución deja en el limbo si cada “corredor” –en este caso, el actual área de concesión de FEPSA– será licitado para su explotación por una única empresa o varias en simultáneo. Si ocurre lo primero, el modelo de operación no estará tan alejado del actual; si ocurre lo segundo, se estaría en presencia de algo más parecido a un sistema de acceso abierto.

Extraoficialmente, fuentes del Ministerio aseguraron a este medio que la idea es que varias empresas compitan en la licitación y varias puedan explotar el corredor a la vez. No obstante, el comunicado oficial con el que se acompañó la publicación de la resolución da a entender lo contrario. La definición estará en manos de TAC, una vez que se armen los pliegos de licitación.

Por otra parte, está el interrogante de si la propia Trenes Argentinos Cargas también operará en esos corredores o si se limitará simplemente a ser una gestora que licite y asigne la explotación a otros operadores. Es decir, si el Estado va a explotar económicamente las porciones de la red todavía concesionada o se autolimitará del negocio en beneficio de privados, a los que además beneficiará con el alquiler de locomotoras, vagones y eventualmente hasta talleres y depósitos.

Fuentes del Ministerio de Transporte consultadas por este medio aseguraron que la intención es que TAC también pueda operar allí, complementando la explotación privada. Sin embargo, esto no se desprende ni de la propia resolución ni de la redacción del comunicado oficial, por lo que es más que incierto.

En cualquier caso, esto plantea un problema no menor: la cuestión del material rodante y tractivo. ¿TAC se reservará para ello una parte de las locomotoras y los vagones de propiedad estatal asignados hasta ahora a los concesionarios (material que, por otra parte, deberán conservar para seguir funcionando, ya que no tienen propio) o deberá ir a atender a sus eventuales clientes con locomotoras y vagones extraídos de las líneas donde ya opera?

En otras palabras, ¿la carguera estatal planea entregar todo el negocio en los sectores de la red todavía concesionados a los actuales privados, o prevé operar allí en competencia o complementación? Hasta ahora, las declaraciones de NCA, Ferrosur y FEPSA, y en ocasiones de los propios funcionarios públicos, suponen que el negocio de las actuales concesionarias no se tocaría y TAC asumiría eventualmente un rol subsidiario.

Los problemas conceptuales

El nuevo esquema para los ferrocarriles de cargas adolece de varias limitaciones conceptuales.

Por un lado, si bien la resolución 211/21 da cumplimiento formal a la ley de Ferrocarriles Argentinos (27.132), al asignar a la ADIF la administración de la infraestructura ferroviaria hasta ahora concesionada –su mantenimiento, renovación y el control de circulación de trenes–, lo cierto es que habilita la cesión de estas funciones a TAC.

En los hechos, esto convierte a la carguera estatal –que no debiera ser otra cosa que una operadora más, en pie de igualdad con la SOFSE u otras empresas de pasajeros o cargas– en la gestora de la infraestructura de la red “de cargas” y en la encargada de definir mediante licitaciones los parámetros de operación de los otros jugadores, con los que en teoría debería competir.

Otro problema de importancia es que el esquema elegido, de licitar la operación de los “corredores” ahora concesionadas por separado, mantiene una división arbitraria heredada de los paquetes de las concesiones de la década del 90 que no tiene mayor sentido para una operación ferroviaria eficiente.

La arbitrariedad de la organización de la red ferroviaria en “líneas” que replican las divisiones entre las empresas previas a la nacionalización de los ferrocarriles de 1948 no haría sino profundizarse: por ejemplo, licitar el “corredor” hasta ahora explotado por FEPSA y más tarde hacerlo separadamente para el “corredor” explotado por Ferrosur implicaría mantener una división tan artificial como caprichosa entre dos partes del Ferrocarril Roca.

La situación se revela aún más problemática si se considera que las porciones de la red bajo operación de TAC –las líneas San Martín, Belgrano y Urquiza– han quedado de facto fuera del sistema de acceso abierto. ¿Cuál es la razón por la que el Estado puede explotar enteramente la mitad de la red pero en la otra debería ceder locomotoras y vagones a privados para que ellos exploten el negocio? Puesto al revés, ¿por qué sólo en la mitad de la red ferroviaria se permite la participación de empresas privadas?

Las diferencias entre el “acceso abierto híbrido” y el acceso abierto real

Un sistema ferroviario de acceso abierto supone la existencia de una autoridad especializada a cargo de la administración de la infraestructura y de los sistemas de control de circulación de trenes, que “separe” gestión de las vías de la operación de trenes. Esta es una condición indispensable para que sobre una misma red ferroviaria puedan existir distintos operadores, tanto públicos como privados.

El modelo de acceso abierto tiene su origen en la liberalización ferroviaria sueca y fue posteriormente adaptado por todos los países de la Unión Europea. Por regla general, las antiguas empresas ferroviarias integradas (como Ferrovie dello Stato en Italia, la Deutsche Bahn en Alemania o la SNCF en Francia) crearon en su interior al menos dos divisiones: una de operación y otra de infraestructura.

Si bien la red ferroviaria continúa siendo de gestión estatal, esto permite que nuevos operadores de cargas o de pasajeros –privados o públicos, que son los que prevalecen– no deban negociar directamente con la operadora ferroviaria principal, “dueña” de las vías y de los servicios, sino que traten con un área específica encargada de asegurar la neutralidad de la infraestructura para todos los operadores. Estas áreas (RFI en Italia, DB Netz en Alemania o SNCF Réseau en Francia) están integradas dentro del holding ferroviario estatal pero son responsables de la construcción y mantenimiento de infraestructura de vías, señalamiento, control de circulación de trenes y confección de los itinerarios que distribuyen el uso de la infraestructura entre los distintos operadores.

Este mismo modelo se pretendió adoptar en la Argentina a través de las dos leyes de reorganización de la actividad ferroviaria sancionadas en 2008 y 2015. La primera, copiando la superficie del modelo español, creó dos sociedades, una encargada de la operación (SOFSE) y otra a cargo de infraestructura (ADIF). Sin embargo, no previó ninguna vía para reemplazar al modelo de concesiones integrales vigente desde la década de 1990, por el que distintas empresas privadas son “dueñas” de sectores enteros de la red ferroviaria.

Cuando en 2013 el Estado comenzó a dar de baja las concesiones de cargas de las líneas Belgrano, San Martín y Urquiza no encomendó su operación a la SOFSE ni la infraestructura a la ADIF, con lo que se sumó una tercera sociedad, Belgrano Cargas y Logística (“Trenes Argentinos Cargas”), que habría de manejarse como una especie de concesionaria integral de los sectores recuperados. Esto consolidó la distinción, creada con las concesiones ferroviarias, entre una red ferroviaria “de cargas” en el interior del país y un sector “de pasajeros” centrado en el AMBA.

La ley de 2015, en tanto, reunió a ambas empresas bajo el paraguas de una única Ferrocarriles Argentinos –tarea que hasta el momento parece imposible–, y estableció formalmente dos principios: acceso abierto y administración estatal indelegable de la infraestructura.

La ley de 2015 preveía, para implementar el acceso abierto, que las concesiones integrales todavía vigentes –principalmente las cargueras: NCA, Ferrosur y FEPSA– fueran renegociadas o dadas de baja para que el Estado recuperara inmediatamente la gestión de la infraestructura a través de la ADIF. Los privados podrían continuar sirviendo a sus clientes como una operadora más, en competencia entre ellos mismos, con el Estado o con cualquier actor interesado en incorporarse al negocio. Sin embargo, esto nunca se hizo efectivo ni en el sector estatal –que continuó en manos de Trenes Argentinos Cargas– ni en el privado –cuyas concesiones nunca se readecuaron; la gestión de Guillermo Dietrich incluso pretendió prorrogarlas por otros diez años–.

Finalmente, la actual gestión decidió esperar al vencimiento natural de las concesiones para implementar el acceso abierto, pero lo hizo con una serie de parches ad hoc que cambian sustancialmente su naturaleza. En lugar de encomendar a la ADIF la infraestructura de los sectores concesionados, lo hizo a TAC, aunque con una condición: negociar con las concesionarias un modelo por el cual estas seguirían funcionando como contratistas de TAC. No sólo el “acceso abierto” quedaría así limitado a la mitad de la red ferroviaria –los sectores “de cargas” de las líneas Mitre, Roca y Sarmiento– sino que tampoco existe en principio separación entre operación e infraestructura. Pero, además, el imperativo de acordar una solución para la continuidad de los actuales privados supone un potencial privilegio de tres empresas que, vencidos sus contratos originales, ya no poseen sobre la red ferroviaria –ni sobre los activos estatales con los que operan– ningún derecho.

Esto es especialmente llamativo porque la propia resolución, al designar a TAC a cargo de los sectores de la red hoy concesionados, rechaza los pedidos de NCA, Ferrosur y FEPSA de prolongar sus concesiones con el argumento de que “las concesiones ferroviarias de cargas arrojan, al cabo de casi 30 años, un balance negativo en términos de estado de la infraestructura (velocidad y ramales perdidos)”.

No obstante, nada se prevé para afrontar la cuestión del pasivo que dejan las concesionarias salientes, que seguirían así funcionando como operadoras sobre una infraestructura depredada cuya reconstrucción deberá afrontar el Estado. Esa misma infraestructura depredada es, según la argumentación oficial, la que impide en la Argentina implementar un acceso abierto “puro” como que prevé la ley, imitando el modelo europeo. Tal como da a entender el comunicado oficial de Transporte, el esquema resultante no estará demasiado lejos de la situación actual, siendo la principal diferencia que los concesionarios dejarán de estar obligados a realizar el mantenimiento y la renovación de la infraestructura. Un negocio redondo para NCA, Ferrosur y FEPSA.




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