20 octubre 2021

¿Qué pasará cuando venzan las concesiones de cargas? Entre el acceso abierto y la incertidumbre

A partir de este año vencen las últimas concesiones de cargas: Fepsa, NCA y Ferrosur. Transporte se ve ante el desafío de hacer efectivo el cumplimiento de la ley de Ferrocarriles Argentinos de 2015, que obliga a que el Estado recupere el manejo de la infraestructura ferroviaria y de los sistemas de control de circulación de trenes. Pero una implementación parcial corre el riesgo de desatar el peor escenario: mantener la red fragmentada en el privado con el Estado a cargo de todos los costos.

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Si las autoridades del Ministerio de Transporte no deciden lo contrario, este año comenzará el proceso de vencimiento de las concesiones ferroviarias de cargas heredadas del menemismo. Ferroexpreso Pampeano será la primera empresa en ver terminada su concesión el próximo mes de noviembre, en un proceso que debería concluir con la caducidad de Ferrosur Roca en 2023.

El gobierno ha dado señales contradictorias respecto de su visión sobre el futuro de la red ferroviaria, que oscilan entre ratificar la importancia de la gestión estatal de la infraestructura y reivindicar una imprecisa “colaboración público-privada” entre el Estado y las actuales concesionarias.

La disyuntiva generada por el vencimiento de las concesiones plantea el desafío de implementar definitivamente la ley 27.132 de Ferrocarriles Argentinos de 2015, que prevé que el Estado sea el único controlante de la infraestructura y de los sistemas de control de circulación de trenes. Pero una reglamentación imperfecta podría profundizar la disgregación de la red ferroviaria.

La herencia de las privatizaciones

La privatización de la vieja Ferrocarriles Argentinos en la década de 1990 implicó la división de la red ferroviaria en una multiplicidad de parcelas manejadas por distintas concesionarias. Este proceso también generó una diferenciación que se extiende hasta hoy entre los servicios suburbanos del Área Metropolitana de Buenos Aires y las vías “de carga” en el resto del país, donde cualquier servicio de pasajeros sería subsidiario al negocio carguero.

Las entonces nuevas empresas privadas recibieron porciones de la red ferroviaria en régimen de concesión integral: serían las responsables tanto de la operación de servicios –de pasajeros en el AMBA, de carga en el resto del país– como de mantener la infraestructura de vías y de administrar los sistemas de control de circulación de trenes: definir normas técnicas, itinerarios, prioridades entre distintos servicios.

El Estado disolvió sus empresas –Ferrocarriles Argentinos y su desprendimiento metropolitano, FEMESA– y dejó el futuro de la red ferroviaria en manos de las concesionarias privadas, que no obstante recibieron en usufructo todo el patrimonio público, tanto de infraestructura como de material rodante: locomotoras, coches y vagones.

Con los años, la privatización ferroviaria fue mostrando sus distintas limitaciones, muchas lesivas al interés público: concentración de las empresas de carga en el negocio de sus grupos controlantes, en desmedro de otros cargadores; abandono general de la infraestructura, a excepción de los mínimos necesarios para cargas; desmantelamiento de los sistemas de señales; incompatibilidad normativa entre las distintas concesiones; inviabilización de los trenes de pasajeros de larga distancia.

En el caso de los servicios de pasajeros del AMBA, además, el fin de la Convertibilidad reveló la endeblez de los supuestos económicos de la privatización, y las concesionarias pasaron a ser sostenidas por crecientes subsidios del Estado. La combinación de un déficit crónico de inversión con el desvío de los subsidios públicos a distintos negocios intra-grupo se reveló fatídica y tuvo en la tragedia de Once, más allá de la responsabilidad objetiva y concreta sobre el accidente, un punto de inflexión.

La ley de Ferrocarriles Argentinos de 2015: alcances y pendientes

A partir de 2013, durante la gestión de Florencio Randazzo, comenzó un proceso de recuperación de capacidades por parte del Estado, que reasumió progresivamente la operación de cinco de las siete líneas ferroviarias del Área Metropolitana de Buenos Aires y de tres corredores de carga (Belgrano, Urquiza y San Martín).

La culminación del proceso fue la sanción de la ley 27.132, en 2015, la primera normativa general para el sector ferroviario desde las privatizaciones del menemismo. La ley, aprobada con apoyo de todos los grupos políticos mayoritarios –del kirchnerismo al PRO–, estableció una serie de cambios sustantivos para modificar el marco heredado de las privatizaciones y volver a dotar a la red ferroviaria de una conducción unificada.

La ley 27.132 estableció el principio de administración estatal indelegable de la infraestructura ferroviaria y de los sistemas de control de circulación de trenes

Por un lado, la ley 27.132 estableció el principio de administración estatal indelegable de la infraestructura ferroviaria y de los sistemas de control de circulación de trenes. Esto significa que el Estado no sólo es titular y responsable de las vías, estaciones y demás instalaciones fijas, sino que además debe ser quien gestione los reglamentos, sistemas de señales y el control de circulación de trenes, funciones que en la década del 90 fueron delegadas en las concesionarias.

En otras palabras, la ley vigente prohíbe las concesiones integrales hasta ahora vigentes, en que una empresa privada no sólo presta servicios sino que es “dueña” de una determinada porción de la red ferroviaria. En cambio, establece el principio de acceso abierto (open access), por el cual, además del propio Estado, cualquier operador privado podría pagar un peaje por el uso de la infraestructura de vías.

El esquema adoptado por la ley de Ferrocarriles Argentinos de 2015 –que tiene un antecedente en otra ley anterior de 2008– está expresamente inspirado en el modelo de la liberalización ferroviaria europea, donde el Estado controla la infraestructura y es el prestador dominante de servicios, aunque se permite la participación privada por su cuenta y riesgo. En el caso argentino, y salvo contadas excepciones, las concesionarias de cargas y de pasajeros no cuentan prácticamente con patrimonio propio, sino que explotan material del Estado.

El cambio de las concesiones integrales al principio de acceso abierto, con separación vertical entre operación e infraestructura, implicaría el cese de la distinción entre vías “de carga” y “de pasajeros”

El cambio de las concesiones integrales al principio de acceso abierto, con separación vertical entre operación e infraestructura, implicaría el cese de la distinción entre vías “de carga” y “de pasajeros”, puesto que el Estado –a través de la ADIF– sería quien establezca los parámetros y prioridades de uso de la red ferroviaria, recuperando por ejemplo la posibilidad de que los ramales troncales tengan el mantenimiento y señalamiento necesarios para la prestación de servicios de pasajeros con velocidades competitivas.

La ley de 2015 ordena además iniciar un proceso de adecuación o caducidad de las concesiones existentes para adaptarlas al nuevo régimen, de manera de que el Estado reasuma la gestión de la infraestructura y de los sistemas de control de circulación de trenes. Esta disposición afecta, hoy en día, a todas las concesiones vigentes: las cargueras Ferroexpreso Pampeano, NCA y Ferrosur; las concesionarias de pasajeros Ferrovías y Metrovías; y la explotación de la línea Viedma-Bariloche por parte de la Provincia de Río Negro.

La ley 27.132 creó Ferrocarriles Argentinos como empresa madre y coordinadora de las distintas empresas estatales del sector: su aplicación ha sido limitada hasta la fecha.

Por otro lado, la ley 27.132 estableció en paralelo la (re)creación de Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado como empresa rectora de la red ferroviaria nacional y ejecutora de la política ferroviaria. Para esto, la nueva empresa pasó a ser controlante de las distintas sociedades que el Estado había ido acumulando en el posmenemismo: la SOFSE (servicios de pasajeros), ADIF (gestión de infraestructura), BCyLSA (servicios de carga) y la ARHF/DECAHF, un ente residual hoy refuncionalizado.

Durante el año 2015 se dieron los primeros pasos en la implementación de la ley, con la aprobación del estatuto de Ferrocarriles Argentinos SE, la constitución del directorio de la empresa, la creación del registro de operadores de carga y pasajeros (de cara a la implementación del acceso abierto) y hasta la recuperación de la marca histórica de Ferrocarriles Argentinos, en sustitución de la denominación de fantasía “Trenes Argentinos” que la gestión Randazzo había adoptado provisoriamente en 2014.

Tras el cambio de gobierno, sin embargo, la implementación de la ley –votada apenas meses antes con una clara mayoría en el Congreso– sufrió una paralización total o incluso un retroceso. El nombre de Ferrocarriles Argentinos fue deliberadamente borrado y, con él, desapareció todo atisbo de funcionamiento de la empresa madre, que pasó a ser una cáscara vacía: la SOFSE, la ADIF y las demás sociedades pasaron a administrarse en forma independiente, dando lugar a distintos episodios de falta de coordinación o conflicto de intereses.

La inactividad de Ferrocarriles Argentinos, la descoordinación entre sus empresas controladas, y la falta de cumplimiento general de la ley 27.132 fueron, de hecho, objeto de duros cuestionamientos por parte de respectivos informes de organismos de control tales como la Auditoría General de la Nación (AGN), la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) y, recientemente, de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN).

Este proceso se profundizó cuando en noviembre de 2018 –más de tres años después de la sanción de la ley–, el entonces ministro Dietrich reglamentó la norma aprobada por el Congreso en un sentido totalmente contrario a su espíritu, sin definir ningún mecanismo de adecuación de las concesiones y sin avanzar en la recuperación de capacidades para la gestión estatal de la infraestructura.

Velocidades promedio de los servicios de larga distancia de pasajeros operados por SOFSE. La gestión de la infraestructura, el factor clave: los corredores concesionados son los de menor velocidad comercial.

En cambio, la reglamentación del macrismo pasó a permitir una prórroga de las concesiones integrales de las cargueras por un plazo de diez años a partir de sus respectivos vencimientos, convirtiendo así en letra muerta la ley de 2015. Dietrich además planteó su visión de un “open access competitivo”, que habría consistido en una especie de concesión integral a dedo de distintos sectores de la red ferroviaria a cambio de promesas de inversiones.

En igual sentido procedió la gestión Dietrich con las concesiones de pasajeros de Ferrovías y Metrovías en las líneas Belgrano Norte y Urquiza, cuyos contratos originales vencieron en 2017 y 2018. Si bien estaba previsto su retorno al Estado –como ya lo habían hecho las restantes cinco líneas del AMBA–, la gestión macrista primero prorrogó los contratos y posteriormente lanzó una licitación para reconcesionar el servicio, con un endeble sustento legal y sin jamás explicar los motivos por los cuales únicamente esas dos líneas debieran continuar en manos privadas.

La infraestructura de vías del ramal Retiro – Rosario fue renovada íntegramente por el Estado. Pese a eso, su administración sigue estando en manos de la carguera NCA en forma de concesión integral.

El Estado continuó a haciéndose cargo de las inversiones en infraestructura que comenzaron en la gestión de Florencio Randazzo, como la renovación de amplios sectores de vía o la remodelación de estaciones, pero manteniendo en manos de los distintos actores privados la administración de “sus” sectores de vía. Así es por ejemplo que la vía principal Buenos Aires-Rosario de la línea Mitre, renovada íntegramente por el Estado, continúa siendo administrada por la carguera privada NCA. La semana pasada ocurrió un ejemplo elocuente: la SOFSE debió suspender trenes del servicio Neuquén-Cipolletti porque la concesionaria Ferrosur, que administra la vía e incluso alquila personal al propio Estado, había tenido casos de COVID-19 en el sector de Control Trenes.

Perspectivas frente al vencimiento de las concesiones

El próximo vencimiento de las concesiones de cargas plantea para la gestión del ministro Mario Meoni la disyuntiva de mantener la inercia de las decisiones de Guillermo Dietrich o avanzar en el objetivo planteado por la ley de 2015 respecto a la recuperación de la gestión estatal de la infraestructura de vías y de los sistemas de control de circulación de trenes, permitiendo que la red ferroviaria vuelva a ser concebida como tal.

En declaraciones recientes Meoni expresó su desconfianza de que el modelo de acceso abierto europeo sea enteramente aplicable a la Argentina y planteó la posibilidad de un camino intermedio donde los privados puedan recibir permisos de operación en corredores específicos (y exclusivos) en los que habrían de convivir y competir con Ferrocarriles Argentinos. Se trataría de una solución de compromiso que preservaría el interés de las actuales concesionarias pero devolviendo al Estado la facultad de operar por su cuenta en toda la red.

La práctica totalidad del material rodante explotado por las concesionarias pertenece al Estado: aquí, locomotoras ex Ferrobaires alquiladas por FEPSA.

La implementación de un modelo semejante plantea nuevos interrogantes. En primer lugar, cómo cuadraría dentro del marco de la ley de 2015 (que responde a un modelo de acceso abierto) la existencia de corredores semiexclusivos, donde podrían prestar servicio las actuales concesionarias y el Estado, pero dejando afuera a otros eventuales operadores también interesados en participar.

Por otro lado, debería resolverse el futuro del material rodante estatal entregado a las actuales operadoras privadas de cargas: podrían adquirirlo o pagar un alquiler por el uso del mismo, como ya hacen algunas concesionarias con material obtenido del Estado por fuera del entregado originalmente. También podría el Estado querer recuperar total o parcialmente ese material para servicios propios.

Pero la cuestión más espinosa que queda por resolverse es la de la gestión de la infraestructura: ¿quién sería responsable de la misma en el “open access a la Meoni”? Por ley debe serlo el Estado, hecho que reconoció la actual gestión al mandar a rehacer los pliegos de la licitación macrista de las líneas Urquiza y Belgrano Norte –que sin embargo mantiene– porque no se adecuaban a la ley de 2015 al mantener el principio de concesiones integrales.

No obstante, hasta el momento la ADIF se ha dedicado a la licitación de obras de infraestructura, sin recuperar capacidades para su gestión, lo cual incluye la administración de los sistemas de control de circulación de trenes. El propio Estado no respeta la separación entre operación e infraestructura en los corredores que administra y tanto la SOFSE en las líneas suburbanas del AMBA como BCyLSA (“Trenes Argentinos Cargas”) continúan administrando porciones de la red en forma integral.

En 2020, a cinco años de vigencia de la ley 27.132, Trenes Argentinos Cargas firmó acuerdos con las concesionarias privadas de cargas NCA y Fepsa para acceder a “sus” porciones de la red ferroviaria. Es decir, en lugar de adecuarse los privados al acceso abierto, devolviendo a Ferrocarriles Argentinos la gestión de la infraestructura y de los sistemas de control de circulación de trenes, es la empresa del Estado la que firma convenios con los privados para poder acceder a la red.

Cabe la posibilidad de que la administración estatal de la infraestructura se quede a medio camino, entendida como la mera responsabilidad sobre las inversiones, mientras que la gestión efectiva de la circulación de trenes siga, como hasta ahora, parcelada entre distintos actores

Cabe la posibilidad de que la administración estatal de la infraestructura se quede a medio camino, entendida como mera responsabilidad sobre las inversiones, mientras que la gestión de la circulación de trenes siga, como hasta ahora, parcelada entre distintos actores: las subsidiarias de Ferrocarriles Argentinos –que se comportan como empresas independientes– y las actuales concesionarias, cualquiera sea el formato que adopten, siempre y cuando las autoridades quieran preservar su negocio.

Las recientes definiciones del ministro Meoni en una entrevista con la agencia Télam pueden ser interpretadas en ese sentido: “Queremos recuperar la infraestructura ferroviaria tal cual está previsto en la ley [27.132] para el Estado, porque entendemos que los privados no van o no tienen capacidad para poder invertir en lo que significa una reconstrucción de vía”.

Se trata de un escenario donde el Estado se haría cargo de todos los costos de una red que seguiría balcanizada y sin un organismo coordinador de los distintos actores e intereses.

Sería la consumación de una versión degradada del paradigma ferroviario menemista: un escenario donde el Estado se haría cargo de todos los costos de una red que seguiría balcanizada y sin un organismo coordinador de los distintos actores e intereses. Ese organismo coordinador está previsto en la ley de 2015: es Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado. Hasta el momento, la actual gestión no ha dado señales de reactivar la cáscara vacía heredada de la gestión anterior.

Ese organismo coordinador está previsto en la ley de 2015: es Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado.

La falta de una empresa nacional integrada, fuerte e independiente que devuelva coherencia al sistema ferroviario es terreno fértil para el surgimiento de conflictos o faltas de coordinación entre SOFSE, ADIF, BCyL y DECAHF, y para el cabildeo de las concesionarias con el fin de asegurarse la continuidad aún cuando esta implique vulnerar la ley o impedir el acceso a nuevos jugadores. A río revuelto, ganancia de pescadores.




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