Transcurridos más de tres meses del gobierno de Javier Milei, todavía no se conoce una visión para el futuro del sistema ferroviario, fuera de dos ideas directrices: la reducción de personal y la privatización de todo lo que sea posible: el nuevo proyecto de Ley Ómnibus volvería a declarar sujetas a privatización a las operadoras estatales de cargas y pasajeros –aunque ahora no figurarían ni Ferrocarriles Argentinos ni la ADIF–, mientras por otro lado Economía intenta avanzar en la venta integral de las líneas metropolitanas del AMBA, incluyendo la propiedad de vías y terrenos.
El clima de época parece haber llevado a otras fuerzas políticas a imitar no ya los métodos sino incluso los objetivos del presidente Milei. La semana pasada, los diputados de la Coalición Cívica presentaron un proyecto amparado en la Ley de Reforma del Estado de Carlos Menem para privatizar una serie de empresas públicas, entre las que se incluye la venta total de la sociedad madre Ferrocarriles Argentinos, la operadora de pasajeros Trenes Argentinos Operaciones (SOFSE), la carguera estatal Trenes Argentinos Cargas (BCyL) y Trenes Argentinos Capital Humano (DECAHF). También dispone la privatización de Playas Ferroviarias S.A., una sociedad creada para la urbanización de terrenos ferroviarios desafectados, que de esta manera pasarían a comercializarse únicamente en función inmobiliaria.
A diferencia de la iniciativa oficial, no obstante, el proyecto firmado por los diputados Juan Manuel López, Maximiliano Ferraro, Paula Oliveto, Victoria Borrego, Marcela Campagnoli y Mónica Frade dispone para Trenes Argentinos Infraestructura (ADIF) “apenas” la modalidad de concesión al sector privado. Es decir que la titularidad de las vías seguiría siendo pública, pero la responsabilidad sobre las obras de infraestructura y el control de circulación de trenes sería concesionada. La ley de Ferrocarriles Argentinos 27.132, sancionada en 2015, que es posterior a la de Reforma del Estado, dispone que la administración de la infraestructura ferroviaria y de los sistemas de control de trenes es una responsabilidad indelegable del Estado.
El proyecto de ley presentado por la Coalición Cívica no tiene en sus consideraciones ninguna referencia a las razones por las que sería necesario o conveniente privatizar toda la operación ferroviaria o a la manera en que funcionaría la concesión de la infraestructura de vías. Es un consenso ampliamente extendido entre los expertos del sector, e incluso entre las actuales concesionarias privadas de cargas, que la infraestructura ferroviaria únicamente es sostenible a través de la inversión pública. En cambio, la única alusión a los ferrocarriles en los fundamentos del proyecto es una crítica al aumento de la cantidad de empleados de las empresas del sector, que –según afirma el texto– habría sido de 2500 empleados entre 2019 y 2021.
En paralelo, enelSubte pudo saber que también desde algunos sectores del peronismo se están ideando propuestas tendientes a la privatización parcial de las empresas ferroviarias del Estado, convirtiéndolas en empresas mixtas por vía de una imprecisa apertura al capital privado. De esta manera, se afirma, se imitaría la experiencia “de la Deutsche Bahn en Alemania, de la SNCF francesa o de Trenitalia”, la operadora de pasajeros del grupo Ferrovie dello Stato Italiane. Cabe señalar, no obstante, que todas las empresas señaladas como ejemplos son enteramente públicas.
Todos estos esfuerzos por aggiornarse a lo que se interpreta como el signo de los tiempos presentan dos grandes problemas. Uno es repetir el proceso de destrucción de capacidades estatales en materia ferroviaria de la década de 1990, cuyas consecuencias son ampliamente conocidas: desinversión, clausura de ramales, reducción de velocidades de circulación y, en última instancia, esquemas perversos de connivencia público-privada cuyo corolario fue la tragedia de Once.
Pero acaso el mayor inconveniente es conceptual: frecuentemente se cita como ejemplo virtuoso de participación público-privada el esquema europeo, pero las medidas que se proponen van en dirección absolutamente contraria a la verdadera política ferroviaria de esos países.
¿Es posible la participación privada en el sistema ferroviario?
La ley ferroviaria de 2015 vigente en la Argentina ya contempla la posibilidad de participación privada tanto en la prestación de servicios de pasajeros como de cargas. El régimen de acceso abierto, copiado del modelo europeo de separación entre operación e infraestructura, prevé que cualquier empresa –pública o privada, nacional o regional– pueda correr servicios de cualquier punto a cualquier otro de la red ferroviaria si cuenta con los medios para hacerlo y abona al Estado un peaje por el uso de la vía. Faltan, en todo caso, medidas para terminar de hacerlo posible. La más importante: la reunificación de la administración de la infraestructura ferroviaria, hoy dispersa entre distintos operadores públicos y concesionarias privadas, en manos del Estado.
La inversión privada necesita, como es natural, un horizonte de rentabilidad. No cumple una función social, como muchas veces está llamado a cumplir el ferrocarril de pasajeros –sobre todo en grandes zonas urbanas–, sino que pretende obtener beneficios comerciales. El esquema de acceso abierto, en Europa como en la Argentina, facilita esa cuestión al escindir la operación de la infraestructura: de esta manera, el privado ya no debe calcular como parte de sus costos operativos la administración de la vía, al igual que una empresa de transporte automotor no es responsable por las calles.
Así y todo, incluso en Europa –con mucha mayor densidad de población y de tráfico ferroviario que la Argentina– hay dos únicos sectores donde es relevante la operación privada, siempre complementaria a las empresas ferroviarias nacionales: en segmentos del transporte de cargas y en la alta velocidad de pasajeros, un sector cuyo neto carácter comercial y competencia con el avión permite garantizar sensibles márgenes de rentabilidad. También, de manera limitada, en algunos servicios regionales. La Argentina ya cuenta con operadores privados de cargas y, en cambio, no tiene ninguna infraestructura para trenes de pasajeros de alta velocidad donde pudieran desarrollarse estas empresas.
La operación de trenes urbanos de pasajeros y de los servicios regionales básicos es enteramente estatal en Alemania, en Italia, en España, en los Países Bajos o en Francia. Este es el caso, vale resaltar, incluso en todas las grandes ciudades estadounidenses: los trenes metropolitanos no son usualmente rentables, pero sí resultan socialmente deseables por externalidades que escapan al lógico interés lucrativo de un privado: facilitan la movilidad de grandes flujos de personas, vertebran la integración urbana, contribuyen a una distribución modal más sostenible, mitigan la congestión vial y, en última instancia, reducen el costo laboral de los empleadores.
Por otro lado, la participación privada en aquellos sectores con márgenes de rentabilidad comercial –fundamentalmente la carga y la alta velocidad– es posible por la administración pública de la infraestructura, que garantiza las condiciones de circulación para que pueda existir competencia entre distintos operadores. El único caso europeo de privatización de las vías, el del Reino Unido, es considerado un fracaso categórico que debió ser revertido pocos años más tarde. En Alemania, en Italia o en Francia, casos de éxito que se suelen citar, no hay socios ni gerenciamiento privado en la infraestructura, sino en todo caso libre concurrencia en la operación.
Por lo demás, tanto la infraestructura como la operación de trenes metropolitanos, regionales, e incluso los servicios básicos en los sectores de cargas y alta velocidad de pasajeros son asegurados en toda Europa por las compañías ferroviarias nacionales. La SNCF francesa, por ejemplo, tiene una sociedad madre y divisiones como SNCF Voyageurs (pasajeros), SNCF Infra (infraestructura) y Rail Logistics Europe (cargas), todas 100% estatales. El mismo esquema adoptan Ferrovie dello Stato Italiane (con sus divisiones Trenitalia, RFI y Mercitalia, entre otras) o la Deusche Bahn (con sus divisiones DB Personenverkehr, DB InfraGO y DB Cargo).
En rigor, buena parte de los operadores “privados” de alta velocidad son empresas estatales compitiendo en otros países: en España el AVE de Renfe compite con Ouigo (la SNCF) e Iryo (un consorcio de la estatal italiana Trenitalia, como accionista mayoritaria, asociada con Iberia y el fondo Glovalvia). Los esquemas de asociación público-privada se dan para negocios concretos donde está claro el interés y el aporte de capital privado, no para la gestión estratégica del sistema ferroviario.
También existe un pequeño sector de operadores 100% privados a cuenta y riesgo, con material rodante propio, como la italiana NTV, más conocida por su marca comercial Italo, que compite en los segmentos más rentables con los servicios de alta velocidad “Le Frecce” de Trenitalia; o FlixTrain, subsidiaria de la empresa de ómnibus low cost FlixBus, que ofrece algunos servicios regionales en Alemania como complemento a los de la Deutsche Bahn. Estos servicios en todos los casos complementan a los de las empresas ferroviarias nacionales, no los reemplazan ni absorben el material rodante de la empresa estatal.
Vale señalar que en los últimos años tanto la SNCF como la DB realizaron procesos de reunificación de unidades de negocio que se habían ido desgranando como parte del proceso liberalización ferroviario europeo: ambas encontraron que la división generaba ineficiencias y desinteligencias incompatibles con el sistema ferroviario. Así, la SNCF reabsorbió la gestión de la infraestructura (antes escindida en RFF, hoy SNCF Infra), mientras que la DB fusionó las áreas antes divididas de gestión de la infraestructura ferroviaria y estaciones. Este es un problema que persiste en las empresas ferroviarias del Estado argentino, que a pesar de la creación en 2015 de una sociedad madre continúan administrándose en forma independiente, poco coordinada y, por tanto, a menudo redundante e ineficiente.
Los apresurados proyectos de privatización parecen más interesados en complacer al presidente Milei o correr atrás de su agenda que en hacerse una pregunta fundamental: ¿qué inversor privado podría estar interesado en “asociarse” a una empresa gestora de infraestructura, dedicada al costo hundido de mantener las vías para que otros puedan circular, o en adquirir una operadora de servicios de pasajeros que son comercialmente deficitarios? ¿Existe acaso en la Argentina la capacidad de que privados financien inversiones que no garantizan ni en Europa? ¿Qué espacio existe para la genuina iniciativa privada en la operación de pasajeros? En un escenario de asociación, ¿cuál sería el aporte de capital del privado para las inversiones en infraestructura, la compra de material rodante o el subsidio de la operación de servicios ferroviarios?
Es necesario por último notar que la competencia público-privada en los sistemas de acceso abierto se basa en la asunción del riesgo empresario de adquirir los bienes y el personal necesarios para ofrecer un servicio comercial. Este régimen es notoriamente distinto de la concesión de bienes públicos que caracterizó la privatización ferroviaria del menemismo en la Argentina, y que derivó en dos subsistemas insostenibles: concesionarias “privadas” de pasajeros sostenidas con dinero público, tanto para el financiamiento de inversiones de capital como para el subsidio de la operación, y empresas operadoras de cargas de funcionamiento autónomo pero cuyo modelo de negocio se basó en la explotación sin reposición de la infraestructura existente, arrojando un saldo de deterioro generalizado del sistema que sólo pudo comenzar a ser revertido parcialmente en los últimos años a través de la inversión pública.
La participación del capital privado en la operación ferroviaria es posible en la Argentina si existen incentivos y razones para la inversión genuina. Una competencia que obligue a todos los actores a mejorar sus condiciones de servicio, como ocurrió en la alta velocidad europea, es por demás deseable. También es posible que aparezcan operadoras de servicios locales administradas o financiadas por provincias o consorcios de municipios. Ahora bien, la condición para que exista competencia, diversidad de operadores y posibilidad de inversión privada, como en Europa, es un piso de infraestructura pública hoy inexistente. Para que empresas privadas de cargas o eventuales prestadoras de servicios de pasajeros puedan ingresar al negocio ferroviario deben contar con la garantía de que el Estado realizará las inversiones necesarias para contar con infraestructura en condiciones y será capaz de administrar los sistemas de control de trenes para todos los jugadores.
El modelo ferroviario del menemismo que se pretende replicar, y al que llevarían igualmente los proyectos de privatización de la Coalición Cívica y las apresuradas ideas de empresas mixtas y “asociaciones” que plantean asesores del peronismo como forma de adecuarse al discurso de la época, está muy lejos de la libre competencia europea. Más bien, se trataría de un nuevo desfalco de bienes públicos, poniendo el patrimonio estatal al servicio de presuntos privados que no aportarían ni inversiones, ni capital, ni correrían riesgo empresario, ni tendrían un horizonte de rentabilidad que pudiera en cualquier caso motivar un accionar independiente de su relación con los subsidios públicos. Sobre todo, demuestra una premura por desembarazarse del “problema” sin aclarar quién y cómo realizará las inversiones necesarias en vías y material rodante.
Antes de sacar las empresas a la venta, falta responder cuáles, por qué y para qué. La experiencia mundial, y también la argentina, demuestran que hay algunas cosas que el mercado sencillamente no puede hacer ni cabe tampoco exigirle. La racionalidad de invertir en infraestructura ferroviaria o de sostener trenes de pasajeros convencionales no responde a criterios de rentabilidad. Insistir en iniciativas contra la lógica no puede sino volver a redundar en resultados tan ilógicos como indeseables: las imágenes de vías abandonadas, de desinversión crónica o de accidentes evitables. Falta, en todo caso, saber qué sistema ferroviario quiere tener la Argentina. O si quiere tenerlo en total.
